促进现代能源产业发展的税收政策研究

●石 磊

我国正处在经济发展方式转变的关键时期，发展现代能源产业是优化能源结构，实现新旧能源合理更替、有序替代，大力发展新型能源，保证经济发展的能源需要，为积极推进节能减排和现代能源产业同步发展十分重要。

税收政策是国家实施宏观经济调控的重要手段，在实现现代能源产业发展方面发挥着重要的促进作用。

一、发展现代能源产业的现实意义

（一）应对资源稀缺与环境承载能力衰退的需要

我国以占世界9%的耕地、6%的水资源、4%的森林、1.8%的石油、0.7%的天然气、不足9%的铁矿石、不足5%的铜矿和不足2%的铝土矿，养活着占世界22%的人口；大多数矿产资源的人均占有量不到世界平均水平的一半，我国占有的煤、油、天然气人均资源只有世界人均水平的55%、11%和4%。能源利用效率则比国际先进水平低10个百分点左右，单位GDP能耗是世界平均水平的3倍左右。我国的资源短缺问题日益突出，在资源稀缺与环境承载能力有限的情况下，已经难以承载传统的高投入、高消耗、高排放、低效率的增长方式，必须加快转变经济发展方式，创新能源开发利用模式，实现有质量、高效率的增长，以突破资源短缺和环境承载力的瓶颈。

（二）经济社会可持续发展的要求

能源产业是国民经济和社会发展的重要基础产业。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出：加强现代能源产业建设，“推动能源生产和利用方式变革，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系。加快新能源开发，推进传统能源清洁高效利用”。由此明确了发展现代能源产业是“十二五”期间我国国民经济和社会发展的重要目标之一。近年来，我国能源供应能力不断增强，已经成为世界上主要的能源大国。随着经济的快速发展，能源需求总量不断增加，能源资源约束问题也日益凸显。与先进国家水平相比，我国单位国内生产总值能耗高，人口众多，人均能源消费远低于发达国家水平，能源消费总量增长的压力大，能源产业已经成为制约经济可持续发展的瓶颈产业。因此，大力发展现代能源产业，开发可再生能源和新型、安全、清洁替代能源，提高能源利用效率，增强能源供给能力，是经济社会得以可持续发展的必然要求。

（三）经济与环境和谐发展的必然选择

我国处于经济高速发展时期，对能源的需求与日俱增。随着石油和煤炭资源大规模开发和大量使用，水土、生物、空气等环境资源破坏问题变得更加突出。尤其是在大型石油和煤炭企业生产和开发过程中，如果保护措施不力，环境遭到破坏，不仅恢复难度较大，还会导致人民生活质量下降，形成经济发展与环境恶化并存，生活水平提高与生活质量下降并存的不和谐状况。由于资源的稀缺难以维持经济长期高增长带来的能源需求，又由于全球环境的恶化，温室效应等对二氧化碳排放量的限制，大力发展清洁能源、开发新能源已经刻不容缓。因此，进一步发展现代能源产业，走新型工业化道路，是实现经济与环境和谐发展的必然选择。

（四）产业结构调整升级的需要

产业结构优化升级要求大力发展现代能源产业。经济发展的规律表明，经济增长总是伴随着结构变迁。结构变迁推动着经济增长，两者互为因果，相互促进。当产业结构落后于社会经济发展需求时，为使国民经济更趋于合理地快速发展，就应适时进行结构调整。随着经济全球化的浪潮，以电解铝、普通钢、工业硅为代表的高能耗低附加值的产业已从欧美经东南亚向中国转移，中国已经成为名副其实的大加工厂，从而造成了能源的极大耗费。以“高投入、高消耗、高排放、高污染”为特征的粗放型工业化模式是不可持续的，高能源消耗的传统工业化道路不可能支撑未来我国经济社会发展。走集约型工业化道路已成为产业结构调整升级的必然选择，现代能源产业的发展显然有利产业结构优化升级的需要。

（五）调整优化能源产业结构的需要

“十二五”规划纲要提出，要坚持节约优先、立足国内、多元发展、保护环境，加强国际互利合作，调整优化能源结构，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系。转变能源发展方式就是要多元发展，变革能源的生产、利用方式，达到节约优先、保护环境，调整优化能源结构，构建现代能源产业体系的目的。我国能源产业在持续快速发展中产生了组织结构不合理，对资源、能源的消耗强度较高，资源、能源和环境难以为继等问题。转变能源发展方式，加快能源结构调整势在必行。为应对新一轮的能源危机，实现经济的可持续发展，在降低损耗、杜绝浪费的同时，必须建立创新型节能减排机制，加快新能源的开发生产进程，开拓多种新能源和清洁能源，大力发展现代能源产业。

（六）提高企业核心竞争力的必然要求

能源消耗水平是经济结构、增长方式、科技水平、管理能力、职工素质的综合反映。发展现代能源产业不仅是资源节约和环境保护的客观需要，也是企业提高核心竞争力、加快发展的必然要求。能源资源是企业生产经营必不可少的重要原材料和生产条件。减少能源、原材料的消耗，将最大限度地降低企业的生产经营成本,提高企业的市场竞争力。从现代能源产业方面看，能源企业的竞争归根结底是科技实力的竞争。运用新技术，开发新能源，建立现代能源产业体系，是实现节能减排的长久之计，也是提高能源企业核心竞争力的根本路径。要使我国企业在未来的竞争中处于优势地位，必须加大发展现代能源产业的力度。

二、促进现代能源产业发展的税收政策建议

在建立可以自发运作的长效机制方面，税收政策具有立法优势可以保证持续和稳定性，因此是有效的政策手段。为促进资源有效利用，加快现代能源产业发展，应全面贯彻和落实科学发展观，抓住新一轮税制改革的契机，借鉴国际上的成功经验，对相应的税收政策进行规划。不仅要对短缺资源的开发和消费实行限制性税收政策，也要对可再生资源以新能源产业实行保护扶持政策，同时鼓励各种资源的循环使用，提升资源要素的综合利用效率。具体而言，在科学发展观指导下，税收政策的调整应着重以下几个方面。

（一）建立生态保护税体系，发挥多税种调控作用

1、建立资源节约、保护环境的环保税体系。自世界环境与发展委员会（WCED）的报告——《我们共同的未来》提出了同可持续发展相一致的环境经济政策目标之后，发达国家陆续建立了自己的生态保护税体系，以寻求经济发展与环境保护的和谐与进步。为了更好地促进降低能源消耗，提高能源利用效率，抑制环境污染和资源破坏，我国应结合目前的实际情况尽快建立健全环保税收体系，制定和实施全方位、多环节的强制性、规范性的税收政策。

2、强化资源税的调节功能。资源税从大类角度看也应该是环保税的组成部分。我国现行的资源税仅是一种级差资源税，并没有强调税收对能源节约的激励和降低环境污染的限制，而且征收范围过窄。资源税一般是从量征收，和价格脱节，难以起到抑制盲目和过度开发的作用。为了促进能源节约利用，建议对我国的资源税进行以下调整：

一是适当扩大资源税征税范围，对于不可再生能源资源和战略性稀缺资源都纳入征收范围中；二是适当提高资源税税额，尤其对于国家需要重点保护或限制开采的能源资源；三是进行税费合并。将矿产资源管理费、水资源费、电力基金等能源收费并入资源税，规范资源税征收。四是完善税收优惠政策，如对资源回收利用、开发利用替代资源等行为实施减免税政策，引导产业结构向循环经济和现代能源产业发展。五是采用从价计征。提高资源的节约利用意识，实现资源开发利用的可持续性。

3、提高环保税的税率。从税制设计角度考虑，环保税的税负水平应该适当提高，理论上应高于现行的污染收费，应使企业治理污染的成本，低于承担的税负，才能起到促使企业自主研发清洁能源和解决污染问题的作用。鼓励清洁生产，节约能源，发展循环经济，在生产之前就想方设法防治污染，改变过去先污染、后治理的事后措施，保证经济的可持续发展。

（二）扩大现代能源开发的税收优惠范围

第一，对以可再生能源为动力，节能技术标准高、污染少的车辆，可按适当的比例给予减征车船使用税，比如现代能源汽车消费税和汽车购置税的减免；对纳入消费税范围的节约型产品设定不同税率，引导消费者的消费偏好，促使其采用节能高效的产品，同时也调动企业生产节约型产品的积极性。

第二，对促进新能源开发的技术进步、技术创新实行税收优惠。落实和完善企业研发投入的所得税抵扣制度。目前所得税法规定的企业研发投入在所得税前，可加计50%予以税前抵扣，但由于抵扣的限定条件较严格，很多企业无法享受。建议根据实际情况，适当调整研发投入项目的标准和范围，鼓励更多企业参与创新企业研发，应使其无形资产投入纳入增值税征收范围，使无形资产投入和机器设备投入一样，可进行抵扣，以进一步鼓励企业从事技术创新活动，加快技术进步。国家应继续制定鼓励技术进步的税收政策，在具体的税种上，使增值税、营业税、关税、企业所得税等都有可作用的空间。

第三，完善促进现代能源产业发展的税收政策。现代能源包括新一代核能、太阳能、风能、生物质能等。目前，我国尚无对太阳能的专门税收优惠。太阳能是可再生能源中发展潜力最突出的能源，是现代能源发展的方向，特别是太阳能光伏发电产业发展前景广阔，具有效率高、资源消耗少的特点，应大力鼓励发展，所以应该建议制定和实施鼓励太阳能应用产业发展的税收扶持政策。

（三）全面利用多税种和多种措施发挥正向和反向调控

1、调整消费税，引导资源合理消费和新能源利用。现行的消费税税目中与使用资源关系大的主要是汽油、柴油和各种机动车类。对于目前尚未纳入消费税税目的高能耗产品、高资源消耗品，可以考虑纳入消费税征税范围，以引导资源节约消费。对新能源产品给予差别消费税率，鼓励消费。进一步完善消费税政策一方面是将消费税政策逐步显性化，即由对企业征收改为直接向消费者征收，起到直接的奖限作用，真正发挥税收对消费者的调节作用。

2、扩大进出口环节的关税优惠政策，鼓励新能源技术和设备进口。从进出口税收方面看，建议对国内不能生产的新能源生产设备、进口材料、零部件，免征或减征进口关税和进口环节增值税，降低新能源企业的投资成本。对于限制性和稀缺性能源输出加征关税，以保护国内能源需求的可持续性。运用出口退税杠杆来促进现代能源产业发展。

（四）合理安排税式支出，鼓励技术创新和现代能源开发利用

1、对新能源产业的技术创新提供税收支持。税式支出的实质是政府为实现自己的既定政策目标，增强的对某些经济行为的宏观调控，以减少收入为代价的间接支出，属于财政补贴性支出。其形式主要有起征点、税收扣除、税额减免、优惠退税、优惠税率、盈亏互抵、税收抵免、税收饶让、税收递延和加速折旧等。应在继续保有减税免税和零税率等优惠举措之上，针对企业新能源生产开发研究符合现代能源产业发展要求的生产行为，实施税式支出政策，全方位鼓励企业开发现代能源方面的技术创新。

2、对现代能源投资、研发、生产、销售等环节实施系统支持。重视现代能源开发环节的投入，对于企业开发现代能源进行的固定资产投资给予加速折旧，细化认定标准，鼓励更多企业加大自主研发和投入力度，在科研、产品的研制和开发、技术转让等环节实施正向激励，鼓励对现代能源产品和技术进行开发、转让，对现代能源企业给予必要的税式支出。

3、环保税收专款专用。将环境保护税定位为专门性目的税，以立法形式对环保税的专款专用性质做出明确规定，以其税收收入作为专用基金，用于环境保护和现代能源开发利用以及产业发展支持方面的开支，同时对支出范围做出明确规定，以防止乱支和挪用。

建立健全促进现代能源产业发展的税收政策体系，应坚持系统性、科学性的原则，通过全过程、全面的限制和纠正负外部性以及采用税式支出和税收优惠奖励和引导正的外部性，使两者有机融合形成系统，只有如此才能实现建设资源节约型、环境友好型社会的最终目标。