县乡财政授权支付业务管理存在的问题亟待解决：以湖北省京山县为例

● 郭定斌

随着财政国库集中收付制度改革的不断深入，财政授权业务也随之得到发展。从湖北省京山县实际来看，国库集中收付改革从2004年5月开始，而财政授权支付业务，则是从2007年随着乡财县管以及校财局管改革应运而生。目前，京山县财政性资金以及预算单位各项往来资金的支付已全部纳入国库集中支付管理信息系统。至2012年底，该县财政授权支付业务网点已达40个，其中镇区支付网点30个，涉及预算单位155个，占全县预算单位的43%；发生支付业务12642笔，支付资金68191万元，占财政支付总额的24%。可见，该县财政授权支付业务范围日益扩大，资金涵盖各个方面。但该县财政授权支付业务管理上仍存在诸多不容忽视的问题，亟待解决。

一、财政授权支付业务存在的主要问题

（一）财政授权支付网点及预算单位违规违纪现象屡见不鲜

1、管理松懈，内部牵制制度流于形式。如基层财政所，既是一个独立的预算单位，又是镇（区）财政授权支付点，承担着镇（区）预算单位的财政授权支付业务以及镇政府的财务核算任务。随着多次机构改革，多数财政所缺编缺人，一人身兼多职，互相代班，甚至将凭证保管、支付令打印、公章管理等工作集于一人；有的授权支付网点网络安全管理观念淡薄，个别人将支付录入、审核口令密码擅自授权给支付令打印人，也不及时更改口令密码，造成支付打印人员权限过大。检查发现《财政授权支付申请书》没有相应的录入、审核、打印人签名，职责不分，财政性资金安全存在极大风险。

2、违规报账请款，资金过早游离库外。一是支付报账手续不全，资金不直达。有的预算单位支付请款不填写《财政授权支付申请书》，或者填写内容不完整，报账手续不全，报账请款不附相应的合同发票、政府采购审批文件、工程预决算等资料，授权支付网点就将资金轻易付出。二是不按规定预算项目报账，随意将人员经费，公用经费、项目经费串用，部门预算如同废纸。三是违反集中支付程序及手续，随意划转资金。有的预算单位借口银行支付不方便影响项目建设为由，仅凭领导发话，不办任何手续，就将大额专项资金转到报账员存折户或其他结算账户。检查发现少数报账员手中多达上百万资金，这种现象在镇政府支付业务中比较普遍。

3、预算单位坐收坐支，资金体外运行问题比较普遍。由于镇（区）预算单位远离县城，财政非税收入管理鞭长莫及，部分单位非税收入坐收坐支，或将其缴入财政往来资金专户，当作往来资金支付使用。同时，部分预算单位不按规定程序审批、使用、保管、核销备用金，超范围、超限额使用备用金，甚至于以白条抵用备用金。

4、授权支付网点超越权限，违规处置有关资金。实行校财局管后，财政核准每个镇（区）设立了一个教育核算点，县教育局从有关学校抽调专人负责此项工作，并以学校名义设立预算单位零余额账户，专门代理此镇（区）九年义务教育学校财政资金授权支付与财务代理核算工作。通过检查发现，少数核算点在支付请款时，不将资金直达到商品供应商或劳务者个人，而是将资金拨付到核算点相关人员的存折户中；有的未将代扣款项缴入财政往来资金专户，而是转入报账员存折户或长期滞留在工资代发户中；有的核算点甚至将各学校资金用款计划或非税收入根据需要调剂支付使用。这不仅损害了预算单位的利益，也破坏了正常的财政分配秩序。

（二）代理银行在票据传递以及资金支付、清算管理中存在诸多问题

1、会计账务处理比较困难。代理银行没向基层预算单位书面下达《财政授权额度通知单》，预算单位无法及时确认当月的财政零余额账户用款额度。从该县实际来看，尽管财政与代理银行农村信用合作社签订了资金支付与清算协议书，明确了双方的责任与义务，相关方件也作出了要求，规定县财政局要根据批准的镇区财政用款计划中月度财政授权支付额度，向办理支付业务的代理银行签发下月《财政授权支付额度通知单》，代理银行收到后的一个工作日内将各镇区财政授权支付额度通知其所属各分支机构，各分支机构再在一个工作日内，向相关镇区预算单位发出《财政授权额度到账通知书》。但是，在此环节与程序上，由于专项支出计划频繁下达，加之镇（区）路途遥远等原因，县财政与代理银行都忽略下达《财政授权支付额度通知单》，以至于预算单位会计账务确认收入有困难。

2、资金支付与清算不顺畅，对预算单位影响很大。设置预算单位零余额账户，就是要求代理银行先支付资金，然后与国库单一账户进行清算。现实情况是目前代理银行的基层机构每天下午不办理支付业务，并且每天下午4点半，县社与财政办理汇总清算后才进行实质上的支付。同时，人民银行不能办理当天的清算，要等到次日9点后才进行资金清算。由于与代理银行支付清算时间不同步，预算单位零余额账户当日不能为零，只能先由财政专户资金垫付，次日才能完成与国库账户的清算过程。

3、利益驱使，成为资金转移库外的动因。目前，各个银行及分支机构都将储蓄存款作为工作业绩考核，银行之间、工作人员之间出现恶性竞争，银行个别工作人员与预算单位财务人员串通，有意或无意以各种名义将资金提前划转到结算过渡户或报账员存折户，有的则将结算资金甚至一些其他收入长期滞留在工资过渡户。

（三）财政监管缺位，管理方法亟待完善

1、财政专户与预算单位往来结算账户多头设置。刚实行国库集中收付改革之时，只有一至二家专门银行代理集中支付业务，目前已发展到区域内的银行都在办理财政集中支付业务，各个银行为自身利益需要，想方设法利用各种关系拉取存款，财政国库部门无所适从，财政性资金过早游离到库外。

2、财政授权支付业务范围过大。改革之初，县财政严格按照规定授权为零星费用及一些其他资金支出。但基层预算单位及代理银行分支机构普遍反映票据传递困难，用款不便，特别是镇（区）财政专项资金来源种类繁多，资金实行直接支付成本过大，影响经济建设发展。因此，县财政只将政府采购项目实行直接支付，其他一律实行授权支付。但这种做法片面扩大授权支付范围，有失偏颇。

3、县级财政监管缺位。一是国库集中支付信息管理系统缺乏动态监控体系；二是县级财政部门日常监督检查太少，对预算单位放任自流。

上述问题的存在，一方面反映了预算单位对国库集中支付改革不够重视，习惯于按老办法拨付使用资金，同时支付管理人员过多地考虑如何方便用款，而将财经法纪置于脑后；另一方面反映了现行管理体制与具体程序设计上的缺陷，必须尽快予以解决。

二、解决问题的措施与建议

（一）健全与完善财政授权支付流程与相关办法

一是进一步明确财政直接支付与授权支付业务范围，合理选择支付方式。县财政不能仅为节约成本，无限扩大授权支付范围。对于工资、三万元以上政府采购支出、大额专项资金，应纳入直接支付的范围，或者实行大额资金授权支付。二是简化授权支付流程，取消过去财政、代理银行层层下达《财政授权支付额度通知单》，凭通知单确认预算单位“零余额账户用款额度”的管理办法。预算单位应在县财政局批准下达的授权支付用款额度内，通过国库集中支付信息管理系统，根据实际发生业务支出，按预算内、预算外、专户资金、往来资金，分别开具《财政授权支付凭证》，经审核打印并加盖银行印鉴，于营业日规定时间内提交代理银行办理支付。与此同时，会计入账在确认支出时可确认收入。三是规范财政资金清算日期，当天的支付业务当天予以清算，创造条件逐步将纸质清算改为网上清算。

（二）进一步规范国库单一账户体系与财政拨款方式

要采取措施归并财政专户，取消预算单位往来结算户，改变国库管理部门与收付中心多头设立专户，资金反复在途运行的状况；同时改革过去对上级专项资金实行实拨的资金方式，形成县财政局下达指标计划，预算单位见计划就可支付报账，国库收付中心与代理银行进行资金清算的管理格局，实行资金直达快车，提高财政资金使用效益。

（三）大力开展业务培训与教育活动

财政部门要采取多种途径对预算单位领导以及支付管理人员进行业务培训与法制教育，大力加强职业道德教育，提高广大财务人员政策水平与业务素质，增强执行财经法规的自觉性与主动性。

（四）建立健全财政资金安全运行机制

一是在国库集中支付管理信息系统中设置风险警示系统，实行动态管理；二是建立健全财政资金安全管理制度，特别是要建立网络安全管理以及责任追究制度，并切实落到实处；三是定期不定期开展财政资金管理监督与审计，加大处罚与纠错力度；四是建立代理银行评估考核制度，县财政、人民银行定期对代理银行业务进行检查，对违规违纪问题予以警告或通报，直至取消代理资格。