刍议财政专项绩效评价工作方略与应用

● 王 毅

财政专项资金是上级人民政府拨付本行政区域和本级人民政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。这种资金都会要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用。由于财政专项资金涉及面广、种类繁多，所以针对财政专项资金进行的绩效评价工作千头万绪，是一项牵一发而动全身的系统工程，其构建和完善都将是一个长期的过程。因此，在进行财政专项资金的绩效评价时，需要讲究一定的策略，才能取到良好的效果。

一、财政专项资金绩效评价工作需要讲究策略的原因分析

财政专项资金绩效评价工作之所以要讲究一定的策略，主要有以下几点原因：

（一）财政专项资金自身特点的要求

财政专项资金具有“面广”、“类多”等特点，其针对的事业群体、设立的初衷、使用的时间和范围都不一样，在各个地域和具体支配时间上也存在着千差万别，在使用过程中，还可能涉及一些利益团体之间的矛盾以及资金管理上的漏洞等问题。因此，要做到客观、公正、有效、全面的评价，存在较大的难度。

（二）绩效评价的物质基础和理论基础薄弱

财政专项资金的绩效评价工作尚处在“摸着石头过河”的阶段，经验总结不足，许多观点、理念、方法还未能形成系统的理论。绩效评价体系的建立缺乏丰富的数据支撑和完善的指标网络，整个绩效评价工作的物质基础和理论基础都比较薄弱，评价工作存在较多误区。

（三）绩效评价工作难度较大

财政专项资金的使用情况受到诸多因素的影响，诸如整体的社会大环境、政治因素、经济发展指数，具体到每项资金的使用规划，甚至区域自然环境也会对其使用效益产生影响，使其安全性、有效性、规范性出现偏差，给绩效评价工作的准确性和全面性带来极大的困难。

（四）传统习惯的制约

人的思维和工作方法存在一定的习惯，财政专项资金的绩效评价工作也会受到一定的传统习惯的影响。以评价方法为例，《重庆市财政专项资金绩效评价管理暂行办法》（渝办发[2011]233号）第二十二条指出，绩效评价工作可采取成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等几大类，但从实际的运行情况来看，目前采用的主要方法仍是以前习惯采用的公众评判法，即通过专家评估、公众问卷及抽样调查等方法对专项资金的使用效果进行评判，从而评价绩效目标的实现程度。但是，这种方法的人为因素较大，存在着主观倾向的局限性，较难反映出资金的分配情况和使用效果，使得绩效评价仍存在方法单一的问题。

（五）政策的落实情况不容乐观

虽然很多地方的财政专项资金绩效评价工作管理办法都以人民政府的名义下发到各单位，但它仍然属于部门规章，法律位级不高，其落实的力度明显不如通过人大审议的法律规定。加之目前尚未建立十分权威的评价体系，普遍认为评价工作流于表面化和形式化，将政策真正落到实处的情况有待验证。

二、制定财政专项资金绩效评价工作策略应遵循的原则

制定财政专项资金绩效评价工作策略应遵循一定的原则，主要包括：

（一）针对性原则

财政专项资金种类很多，其绩效评价工作在具体操作过程中必须目标明确，具有针对性，针对某专项资金剔除那些与目标无关的绩效，使评价的内容与目标一致。一方面，在方法的运用上要遵循直线最近原则，即采用最能达到评价目标的方法；另一方面，在指标的选取上要详细区分各影响因子，选择出与考核内容直接相关的指标，排除那些毫无关系的数据和材料。

（二）可操作性原则

在具体操作过程中，必须考虑可行性问题，这里需要注意以下几点：一是所采用的数据和材料既要可测，又要可得，对于那些无法获得准确数据或者获取难度较大的指标，都不应该将其纳入到绩效评价的指标体系中；二是在评价指标的考评上，要将定性考评指标和定量考评指标有机地结合起来。一般而言，都以定量为主，定性为辅；三是在组织上，要实行分类组织实施。各级财政部门和预算部门需根据评价对象的特点将专项资金分类、细化，并组织专门人员有步骤有计划地实施绩效评价，避免出现杂乱无章的情况。

（三）客观性原则

把握这一原则，需要注意以下几个方面：一是绩效评价工作应当建立在真实数据的基础上。在进行操作时，所选取的材料和所依据的数据必须要做到真实有效，否则绩效评价就将是空中楼阁；二是绩效评价工作应当符合客观、公正的要求，依法实现透明公开，并接受广大群众的监督，尽量避免人为因素的渗透和主观意志的干扰；三是应建立健全评价指标系统，以客观数据说话；四是评价的主体应保持自身的独立性。只有这样,才能实现财政专项资金绩效评价工作的客观效果。

（四）全面统筹原则

所谓全面统筹原则，就是在进行专项资金的绩效评价过程中，要考虑周全，统筹规划，既要做到全面综合考察，又要考虑到具体问题和特殊情况。财政专项资金的绩效评价涉及社会生活的各个方面和领域，需要各种专业知识和技术的配合。这就需要统筹各种技术人才，协调各个部门，使之密切配合，让评价工作做到适当、真实、高效，而且实现可持续发展，既保障评价指标的全面和可靠，又能针对评价内容的具体情况适时调整，与时俱进。

（五）动态调控原则

从严格遵守纵向评价程序的角度而言，在制定财政专项资金绩效评价工作策略时，应把握动态调控原则。这需要注意以下几个问题：一是工作开展之前的动员和部署。由于财政专项资金涉及领域较多，需要的基础数据庞杂，历时较长，工作人员要承担的工作繁重而艰巨，所以在工作开展之前需要对工作人员进行宣传和动员，让各工作人员认识到此项工作的重要性和复杂性，做好思想上的准备，在意识上达成共识。更为重要的是，在工作开展之前，要做好精密的部署，具体到每项工作的安排。二是要经常做阶段性的总结和计划。在具体工作中，要按照预先计划完成阶段性任务，同时提出下一阶段的要求，按照要求实施监控，及时总结经验，查看工作中存在的不足和需要改进的地方，实现工作过程的动态发展。只有这样才能有效地保证绩效评价工作有序进行，落到实处。

（六）规范简明原则

在制定评价工作策略的过程中，涉及相关绩效评价指标体系时，在纵向和横向上要做到规范。在横向上，各区域各领域的专项资金的绩效评价指标，其系统性和规范性应与国内和国际通用的单位、名称、计算的度量衡等保持一致，以便于对比和鉴定。在纵向上，考评指标应具备连续和稳定的特点，以常设的矢量指标为主，避免即兴指标的随意纳入，以便于绩效能力的估量和预测。同时，还要坚持简明原则，工作策略的制定应从提高工作效益，化繁为简的目的出发，使复杂的评价工作简单化，将简单的评价工作明白化，在具体的工作过程中规范流程，简化程序，使绩效评价工作方便可行。

三、财政专项资金绩效评价工作策略构想

（一）完善规章制度，提升法律地位

对财政专项资金的绩效评价，需要从制度上给予充分的保障和支持。在思路上，应以科学发展观为统领，加强与相关单位和部门的沟通。在评价工作开始前就做好制度法规建设工作，实现以制度管人、管事，以制度管绩效，并为绩效评价工作建立必要的法律依据，让该项工作的各个方面都做到有法可依、有章可循，如此才能切实加强财政专项资金绩效管理和评价工作的法制化建设。在法律地位的提升上，应出台相应的法律法规来进一步规范绩效评价工作。目前，我国在这方面的建设已经取得了不小的成绩，如财政部2005年制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，对中央部门支出绩效评价进行规范，明确评价对象、范围和基本方法；2009年又出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，指导地方财政部门绩效评价工作；后来又根据管理需要对两个办法进行了合并，出台了统一指导全国财政支出绩效评价的管理办法，但对专项资金绩效评价的立法建设工作仍有待提高。比如，在《预算法》中，就可适当增加“加强预算绩效管理、讲求预算绩效”方面的内容，在《预算法实施条例》中对预算绩效管理的责任主体、评价对象、评价方式、指标体系、管理程序等应做出明确的法律规定和制度约束，以便提高绩效管理的法律层级。《财政支出绩效评价管理暂行办法》也应该在各级财政、财务部门的研讨下予以进一步的修订，有针对性地结合相应地区和相应部门的财政专项资金绩效管理的总体思路、具体方案和阶段目标，进一步建立和完善专项资金绩效评价管理方面的制度和办法，推动财政专项资金绩效评价工作早日实现法制化、科学化和规范化，为专项资金的绩效评价管理工作提供组织保障和制度支撑。

（二）宏观把握，微观入手

首先要宏观把握财政专项资金的绩效评价工作，拟定正确的思路，然后从微观入手，制定详细的评估方案，采取强有力的评估措施。落实到操作上，一是要提高对财政专项资金绩效评价工作的认识，更加明确工作的职责定位、目标方向和总体思路；二是要制定详细的绩效评估计划。在这里可以适当借鉴美国政府机构的绩效评估计划，其计划既有长达5年的“战略规划”，也有年度“绩效计划”。在其战略规划中，承担项目的机构必须要提出总目标和分目标，并阐述清楚完成这些目标所具备的人力、物力、信息、资金以及其他资源，同时又与年度“绩效计划”相结合。如此，不但有长远规划，还有阶段性的具体目标，以便于确定每个年度该项目所要达到的理想效果，以及该年度绩效评价所采取的主要方法和工具。这种绩效评价的计划之所以对财政专项资金的绩效评价工作有启示意义，原因在于财政专项资金的绩效评价存在很难量化评价的特点。以教育项目为例，财政专项资金在教育上的投入，比如课程项目、科学研究项目、教改项目、重点实验室和重点学科的建设项目等，这类项目要达到预期的效果需要很长的时间，其成效具有一定的滞后性，部分项目很难在短期内显示出效益，所以对这些项目的绩效评价就不应该在第二年就进行，而应该制定一个详细的评估计划，将时间较长的战略计划和年度计划相结合，全面考察，真实反映项目长期的绩效情况。

（三）改进工作方式

由于目前对财政专项资金的绩效评价仍然采取人工统计和收集数据的办法，对项目评价材料的审查和分析之类的基础性工作量大面广，这在无形中加大了评价工作的难度。而且，人工统计的数据和收集上来的资料难免出现人为错误，导致材料和数据的真实性受到影响。因此，应改革工作方式，下大力气构建信息电子技术平台。可以参照绩效评价的程序，提供评价材料的样本，设计开发相应的绩效评价系统软件、管理系统软件、评估模型系统软件以及材料填报系统软件等网络信息技术，从而提高项目评价的规范性和数据的真实性，进一步提高工作效率。在此基础上，进一步构建各种财政专项资金的绩效评价数据库，利用网络技术的方便与快捷，统计和分析各种项目资金的共性数据和个别项目资金的个性指标，运用先进的信息技术，不断充实和完善财政专项资金的绩效评价系统。

（四）选择适当的评价方法

在财政专项资金的绩效评价工作中，应针对不同的专项资金选择适当的评价方法。不同类别的专项资金评价方法不一样，同一类别的专项资金评价方法也存在差异，每一项专项资金都具有自身的特点，应该根据专项资金的自身情况，采取不同的评价方法。对于那种支出和效益都可以通过明确的经济形式来进行衡量的专项资金，应以成本效益分析法为主；对于那种成本的支出有形可见，而效益的产生却很难用直接的货币来衡量，而且最终成果不进入市场进行交换的专项资金，应以最低成本法为主要方法，以便对多个同类项目的成本进行比较；对于那种受到多个影响因子的限制，可以通过对其影响因子进行综合分析来估计绩效目标的实现程度的专项资金，可以以因素分析法为主要方法；对于那种采用共性指标就可衡量出来的专项资金项目，就可组织专家评估，公众打分，采取公众评判法，等等，不一而足。而且，每一项专项资金的评估，都可采取多种方法，只要需要，就可以适当运用，以对资金的使用效益进行综合分析，这种方法，也就是综合评价法，这也是目前在财政专项资金的绩效评价中准确度和可信度较高的评价方法。有研究者将综合评价法概述为：“在多种指标计算的基础上，根据一定的权数计算出一个综合评价值，依据综合评价值对财政支出项目进行考评”，但这种说法有个问题，就是指标的选取和权重的确定可能存在不合理的主观倾向，在具体的操作过程中，这是需要特别注意的。

（五）简化评价程序

目前，对财政专项资金的绩效评价工作一般都沿着这样的程序展开：首先由项目单位对照绩效考评指标进行自查并提交绩效报告及相关材料，然后评价机构组织专家按照绩效考评指标对项目实施过程和完成效果进行材料评审、现场评价、综合评价，并出具评价意见和评价报告。用图标表示就是：

各单位报送材料→专家对材料进行初评→确定现场评审单位→向被评审单位发送现场评审通知单→现场评审→综合评价→向项目单位反馈现场评价意见。

但是，这种程序存在一个很大的问题，就是首先由单位进行自评，然后报送材料。单位进行自评，主观因素的作用可想而知，报送的自评材料的完整性、科学性、准确性、真实性有待商榷。从目前的实践情况看，各单位报送的自评材料，质量参差不齐，所使用的指标千差万别，所使用的方法五花八门。既难以反映单位本身的绩效情况，也难以反映专项资金的整体绩效状况。因此，应改变以自评为主的绩效评价工作机制，简化评价程序。具体的工作策略是，建议直接取消单位的自评，而积极发挥处于中间立场的中介机构的作用。同时，除了财政审核这一环节，还需增加绩效审计这一环节，以提高评价的质量和准确性。

（六）建立精准的评价指标和标准体系

绩效评价指标可分为基本指标和具体指标两大类别。基本指标是对评价内容的概括性指标，具体指标则是基本指标的进一步细化和分设。对于财政专项资金的评价指标，也可分为基本指标和具体指标，对于同一类别的专项资金，如教育类专项资金、科研类专项资金、文化保护类专项资金、卫生事业建设类专项资金，要以共性指标为准则，在此基础上建立精准的个性指标来开展工作，进行评价。总体的原则和出发点是：“既要有适合所有专项资金的评价指标，以衡量不同受益单位和资金管理部门管理和使用专项资金的能力，又要有根据不同项目的特点而单独设计的评价指标，以反映特定项目利用财政专项资金的运作情况及其效果。同时，还应该根据项目的规模、性质，设计不同层次的指标以反映宏观和微观的评价需要”。以共性指标为例，在具体的设定时，就要考虑至少以下指标：专项资金的拨付到位率和使用到位率，目标实现率和支出节约率，专项资金的财政贡献度，专项资金产出弹性和乘数，专项资金的就业贡献度，就业变动系数，劳动生产力变动系数等等，而定性的指标，牵涉就更多。

（七）充实专家队伍

专项资金的绩效评价工作千头万绪，操作起来四分复杂，在具体的评价和管理工作中，专业人士的参与必不可少。所以，必须要充实专家、学者等专业力量，加强评价工作的专业化，提高评价质量和水平。具体的办法：一是举办多期高起点的专业理论业务培训班，对参与财政专项资金绩效评价系统的专职人员进行轮训，还需要适当结合专项培训和专题培训。二是及时建立专家库和档案库。在这方面，广东省的做法值得借鉴。他们研究开发了“1平台、4子系统、4库”的信息管理系统，其中就有“专家评审管理子系统”和“财政专项资金全过程绩效管理子系统”，还有丰富的“评价指标及标准库、项目库、专家库、资料档案库”，有利于整合资源，提高工作效率，为绩效评价工作提供了强大的信息支撑。而海南省则面向省直部门单位和各专业团体公开征集绩效评价专家，并与政府采购专家库实现资源共享，形成600多人规模的专家库，这些做法都具有现实启示意义。

（八）充分发挥中介机构的作用

中介机构，也叫民间机构，是相对于政府机构而言的评价主体，其对财政绩效评价工作有着巨大的推动作用，这在美国已是很普遍的事情。美国有很多中介机构，诸如政府会计标准委员会、坎贝尔研究所等，它们都是进行独立评估，并向社会公布评估结果。目前，在我国也有一些中介机构，但是很多都还不够完善和成熟。要充分发挥中介机构的作用，就要中介机构提升自身的业务素质和业务水平。可行的办法仍是加强培训，举办中介机构绩效评价培训班，对部分中介机构进行业务上的专业培训和指导，使其具备承担评价任务的能力，以适应评价工作大量开展的需要。

四、财政专项资金绩效评价工作策略的应用

（一）试点

各专项资金项目的绩效评价方案制定好之后，需要结合实际情况开展试点工作，使各专项资金绩效评价工作更加科学、规范、有效。各试点项目在试点过程中反映出来的问题，要及时反馈，进行梳理，归纳和总结，以便于及时调整和补充评价方案。在试点的过程中，需要注意几个问题。一是把握好试点的时间和范围。在原有的试点项目基础上，扩大试点范围，规范试点项目，不断增加进行试点的部门数量和项目数量，纳入绩效评价试点的资金总量也应逐年有所提高。时间上不宜过长，以一个周期为最佳期限。二是要合理确定试点的项目，有针对性，突出重点和难点，在确定项目的过程中认真筛选，做到点面结合。三是要把握好难易程度和先后顺序，应按照先易后难、简便有效的原则进行。

（二）拓展应用空间，增强绩效约束

推进财政专项资金的绩效评价工作，绩效管理和绩效评价结果的应用是目的，它直接关系到绩效评价工作的价值判断以及后续工作的进程和方向。保障评价结果的应用要采取相应的有效措施，要研究评价结果在相关部门和机构中的决策作用，将评价结果作为相关部门和机构目标实现情况的重要指标，通过结果应用，增强绩效约束，促进相关部门提高工作效率，改进预算管理，优化资源配置。这其中的关键又是建立完善的结果反馈机制。这种机制有几种方式，一是“结果公开制”，将评价结果面向全社会透明公开，加强与社会的互动和沟通，让公众行使知情权和监督权，认真倾听各界人士的呼声，吸纳合理意见，不断改进绩效管理工作。二是“整改制”，鼓励评价过程中广大工作人员提出问题和建议，可以保留的予以表扬或继续支持；确实存在问题或者未达标的项目，予以一定的时间进行整改和弥补。整改不到位的直接与项目资金的预算编制和资金安排挂钩，根据情况调减项目预算，甚至取消该项目的资金支持。三是“问责制”，对财政专项资金的使用主体实行“谁做事谁用钱，谁用钱谁负责”的机制。