浅议会计监督工作机制的完善

● 吴玉梅

一、我国现阶段需要政府主导型的会计监督工作机制的必要性

（一）在多种所有制并存情况下需要政府主导型会计监管工作机制

在计划经济时期，会计人员一般是国家干部或者集体单位干部，其职务要经过主管部门任免，其职称要经过财政部门评定，财会工作要严格按财政部门规定执行。因此，会计人员有勇气维护国家的经济利益。在现阶段多种所有制并存情况下，企业无主管部门，财政部门既不负责会计人员的人事任免，也不负责其“工资、奖金、福利”。而单位负责人掌控权力较大，会计人员的自身利益被用人单位牢牢掌握。当单位负责人，特别是民营企业老板强迫会计人员有意违反会计法规、编造虚假会计信息、偷逃税收时，若会计人员坚持原则，轻者会被降职降待遇，重者会失去工作岗位。与西方国家不同，我国不能完全通过司法途径和非官方组织来治理会计行为，政府主导型会计监管体制仍将长期存在。在人们法治意识普遍不强、会计人员实施内部会计监督乏力的形势下，财政部门作为代表政府监管会计工作的部门，如果不与时俱进完善监督机制，不采取有效办法将会计法律、法规落到实处，多年来存在的会计信息严重失真问题将难以解决，不断发生和扩大的会计违法问题也将难以遏制。

（二）在会计社会地位不高的环境下需要政府主导型的会计监管工作机制

现阶段不少单位负责人不明白会计工作的重要性，仅仅把财会部门当成“钱袋子”，认为会计人员仅仅扮演“付款员”的角色，一般不参与单位的重要决策乃至业务管理活动。会计人员是弱势群体，作为企业的雇员，只能听命于单位负责人的随意指挥，会计工作内部监督没有独立性，法律赋予的监督职权形同虚设。在行政事业单位中，有公务员编制的会计，单位视为做附带工作，往往不被提拔重视。同时，一些行政事业单位没有专门的财会机构编制，大多是兼职，还出现打字员、驾驶员兼做会计工作的。前些年进行的行政事业单位机构改革，一些部门和单位裁减了内审机构，或者将会计机构与审计机构合并，有的甚至将内设会计机构与其他科室合并。由于缺乏内审机构，一些部门和单位的会计监督被弱化。对于会计违法行为，如果财政部门不能理直气壮地进行监督检查，严格对违法单位进行处罚，维护会计人员合法权益，不仅使财政部门失去应有的权威性，而且会影响市场经济的健康发展。

二、当前财政部门会计监督工作机制中存在的问题

（一）会计监督职责不够明确

从财政部职责分工来看，财政部会计司的主要职责包括管理全国会计工作、研究提出会计改革和发展的政策建议、草拟会计法律法规和国家统一的会计制度等，但没有被赋予明确的会计监督职责。财政部驻各地专员办的主要职责包括对会计信息质量和社会中介机构贯彻执行财税政策、法律法规情况及其在执业活动中的真实性、合法性、公正性进行监督，仅涉及会计信息质量，会计监督的内容不全面，仅针对社会中介机构执业，未包括所有单位。财政部各业务职能司虽然有预算监督、财务监督等内容，但都重在资金管理上，一般不涉及企业，也未涉及到对会计人员和会计基础工作的会计监督。

从地方财政部门职责分工来看，有的地方专设的会计管理局，赋予一定的会计监督职责，有的地方将会计监督职责赋予专设的财政监督局。但是，大多数地方照搬财政部职责分工，没有专门实施会计监督的机构。

（二）地方财政部门内部多头监管导致效能下降

目前，地方县级以上财政部门分工很细，成立了许多专设单位或者分支机构，但这种分工使得极为有限的行政管理人力资源分散，会计监督的责任主体变得更为模糊，监管效能不断下降。以某地财政部门对注册会计师行业监管模式为例，财政部门就存在多头监管问题。对注册会计师行业的监管工作，地市财政内部有三个机构监管：注册会计师资格和执业质量由注册会计师协会领导的注册会计师管理中心监管；会计师事务所的资格和运行情况由会计管理局监管；会计师事务所的执业情况和所提供的会计信息质量由财政监督局进行检查监督。形式上是分权制约，实质上很多监管内容是交叉的。由于监管力量都有限，各部门互相推诿，实际运行的结果是“三个和尚没水吃。”

（三）相关会计监管法律未赋予财政部门相应职责

尽管《会计法》赋予财政部门管理会计工作，国务院也曾多次发文要求财政部门开展会计执法检查工作，但是，对于会计工作的常规化监督工作，相关会计监管法律未赋予财政部门相应职责，而着重赋予审计、税务、工商、金融等部门职责。例如，对会计违法行为的惩处方面，在现行法律、行政法规中，有很多涉及对会计违法行为的处罚，但除《会计法》列举的几种情形外，都没有明确规定财政部门的处罚职责，这无疑会削弱财政部门主管会计监管工作的法定地位。目前，在一些地方政府部门，很多涉及检查会计资料的部门与财政部门同一级别，在处理涉及会计违法行为时，很少征求财政部门的意见，而会计人员疲于应付检查，也淡化了财政主管会计工作的职能。

三、完善会计监督工作机制的设想

市场经济是平等竞争的法制经济，最需要政府部门解决的问题是提供公平竞争的规则，并当好“裁判员”的角色。根据我国社会主义市场经济的国情，会计监督应选择政府主导型，关键是要适时地实施工作机制。会计监管工作应在保证为国家经济发展提供真实可靠的经济信息、保证真实可靠的财政收支情况下，大力促进市场经济的健康发展。为此，笔者对会计监督工作机制提出如下设想：

（一）财政部门要尊重市场经济法则，做到不越位、不缺位

在市场经济条件下，会计人才培养不应作为财政部门的行政职能，而应是学校等非营利组织的职责，会计人员的继续教育可以完全由民间机构和市场主体运作。会计人才应该是双向选择，好的会计人才应该有良好的就业空间。学校培养的会计人才是否能承担起相应的会计实际工作，关键是学校的教育质量，要遵循人才市场中优胜劣汰的法则。财政部门没有必要关注会计人员学历水平，只需管理其有无相应的从业资格。特别是地方财政部门，必须从会计培训的“利益链条”中解脱出来，全心全意做好会计监管工作。

同时，财政部门在会计监管工作机制完善中不缺位。《会计法》对各单位设置会计机构或会计主管人员做出了规定，但在实际执行中应该制定量化标准，否则不好操作。考虑到许多私营企业中，会计的管理职能发挥不充分，单位负责人的法律知识和会计知识欠缺。建议《会计法》及《总会计师条例》应明确规定行政事业单位和包括民营企业在内的所有大、中型企业都必须设置总会计师职位，并实行总会计师资格认证制度，扩大并提高总会计师的适用范围和在管理决策中的地位。

（二）要进一步理清会计监管法律关系，突出财政部门在会计监管中的全方位地位

《会计法》明确规定：财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照有关法律、行政法规规定的职责，对有关单位的会计资料实施监督检查。违反本法规定，同时违反其他法律规定的，由有关部门在各自职权范围内依法进行处罚。上述《会计法》对会计监管职能的界定，体现出两个方面的要求：第一，除财政部门外，其他部门只对会计资料实施监督检查，不涉及对会计机构和会计人员进行监管；第二，其他部门会计监管范围是有限的，其他部门执行的会计监管职能是自身职权范围内检查工作所需要的。因此，财政部门应从其他监管部门获取会计监管信息，实现普遍性、全方位的会计监管。其他部门检查中涉及的会计违法行为，特别是应对会计机构和会计人员进行行政处罚的案件，应移送财政部门进行处理。

（三）地方财政部门要整合会计监管力量，加强基层会计监督工作

财政部门从省级到最基层的财政管理所，越往下，每个干部职工承担工作任务的多样性越突出。目前地方财政部门一味强调内设机构和下属单位与上级财政部门对口，如财政资金拨付、行政事业单位资产管理、非税收入管理、政府采购管理，而这些管理工作都只与行政事业单位部分会计业务相关。如果对口管理机构“一竿子插到底”，难以做到全方位监管。地方财政部门，特别是基层财政部门，直接面对众多的基层企事业单位和会计人员，财政部门必须采用统一监督检查的内容和标准，统一调配人员，开展会计监督检查工作。建议在地市及以下财政部门，将会计管理机构、注册会计师行业管理、行政事业单位资产管理机构、政府采购管理机构、非税收入管理机构和其他从属于财政内部机构中有关事后监督职能统一赋予财政监督机构，直接对财政局或者财政所负责，主要检查会计信息的真实性和正确性，查处各种违法违规行为。