农村征地拆迁中的利益冲突问题

□王建

作者：华南农业大学人文与法学学院副教授

党的十八大报告提出要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。2012年的中央经济工作会议和中央农村工作会议都提出在当前和今后一个时期，要按照党的十八大要求构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，做到“守住一条底线”，即充分保障农民土地承包经营权，不能限制或者强制农民流转承包土地。但是,土地征用和房屋拆迁导致的利益冲突却是城市化进程中绕不开的问题，如何平衡地方政府、地产商和农民个人之间的利益冲突是摆在我们面前迫切需要解决的问题。研究农村征地拆迁中的不同利益诉求，是解决这一问题的基础性工作。

一、农村征地拆迁中不同利益诉求及其冲突表现

（一）地方政府的利益诉求

在当前征地程序中，地方政府充当了“桥梁”的重要角色。地方政府的这种角色注定它与征地拆迁的相关各方均存在利益冲突的可能性。这种冲突的角色表现在四个方面：一是要连接上级政府的要求与自身利益。既要确保完成中央和上级政府下达的目标任务，完成政绩指标，又要保持本地区“太平无事”，在保持社会稳定的基础上积极实现自身利益最大化；二是要连接开发商与农民，协助双方完成土地产权或者使用权的转移，以此完成社会发展目标，增加地方GDP；三是要连接开发商与农民等征地内部主体与作为外部主体的其他社会相关利益方，将征地过程可能造成的社会负面影响降至最低，实现地方社会秩序的平稳与和谐；四是要连接依法行政的要求与切实破解地方发展难题的务实操作，在地方经济发展中贯彻法治理念，同时根据地方现实情况促进经济发展。

（二）地产商的利益诉求

地产商是以房地产开发经营为主要业务换取市场收益的。在地方政府积极“卖地”和地产商积极“储地”的过程中，用牺牲农民的利益来实现地产商的利益诉求。这种利益诉求一般通过生产经营的努力予以实现，但在征地拆迁中，极易演变为对农民利益的剥夺或侵蚀，有时甚至会逾越法律底线。根据法律规定，农民对土地的权利主要是土地承包经营权，该权利除具有物权的一般效力外，主要是占有权、使用权、收益权、优先继承权、处分权、相邻权和获得补偿权。[1]

（三）农民个人的利益诉求

物权法将土地承包经营权确定为物权，确保了农民行使土地管理的权利，并且对土地依法享有占有、使用、收益、处分的权利。2010年初中央1号文件首次提出加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作。这是中央统筹城乡发展，促进农村社会和谐稳定和硬化地权的重大决策，依法确认和保障了农民的土地物权[2]，实现了农民个人利益的诉求。土地管理法第10条也规定农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。但在现行征地制度下，由于土地增值收益巨大，农民的土地权利易受到国家权利的限制及利益集团的侵害，农民自身利益常常得不到有效维护。现阶段拆迁中，各方利益冲突集中表现为对农民土地利益的侵袭。

二、农村征地拆迁中利益冲突成因分析

（一）土地制度不完善及征地补偿标准过低

现行法律规定城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有；任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；农村集体建设用地禁止直接入市，只有经过国家征收，转变为建设用地后，才能由国家有偿出让或划拨给需要建设用地的单位和个人。

根据现行物权法和土地管理法的规定，政府征收农村集体所有土地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，补偿费用的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。这种一次性货币补偿的方式，被农民们形象地称为“一脚踢”。这一诞生于上世纪80年代的条款，带有明显的计划经济思维，早已不适用于现实情况，特别是在近年来土地出让金额大幅上涨的情况下，农民失去土地后所获补偿费用标准过低的问题愈加突出。农民群体缺乏有效的组织，没有获得与其他市场主体谈判的权利。

农村集体土地不能直接入市、征地补偿费用标准过低和补偿分配比例明显不公，没有考虑到失去土地的农民的就业和社会保障问题。现在无论是工业用地的出让还是房地产用地的出让，变相是为企业家降低了土地投资成本，这是导致社会收入分配差距加大的原因之一，也是导致农民心理失衡和征地过程中社会矛盾普遍增加的重要原因。[3]

（二）公共利益的界定过于模糊

地方政府卖地搞开发、拆房腾土地，往往是以“社会公共利益的需要”来进行的。公共性揭示了政府为公共利益服务的目的，而不能向部门利益和个人利益倾斜。政府为了社会公共利益的需要进行房屋拆迁，收回国有土地使用权，虽然在法律上存在依据，但如何界定“社会公共利益”？我国新宪法修正案第20条和第22条明确规定：“国家为了公共利益的需要。可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”但什么才是公共利益，寻找一个放之四海皆准的绝对适用的公共利益的定义几乎是不可能的。著名思想家哈耶克说过：“今天，自由的最大危险来自于有能力、有经验的行政管理者仅仅关心他们认为是公共利益的事物。”[4]地方政府无疑是进行土地征收的判决者，其对于是否满足公共利益的条件具有单方判决权，容易造成公正性被滥用。“公共利益”成为一个包裹，其范围涵盖地方利益、部门利益和商业利益。地方政府为了低价征地，可以很容易以公共利益巧立名目，随意贴上“公共利益”的标签大搞面子工程、政绩工程，侵害公民、法人的合法利益。地方政府、地产商借用“公共利益”的权杖进行利益分配，根源在于公共利益内容的复杂性，以及我国对公共利益界定的模糊。地方政府一方面受土地财政的诱惑，另一方面也迫于地方GDP指标的政绩压力。如此一来变成了农村城镇化就意味着征地，地方财政就有保障，地方GDP也就能连年实现增长，官员的政绩也就锦上添花。但是这种政府人为拉动的增长模式不仅严重偏离了市场经济轨道，造成社会资源大量浪费、生态环境污染加剧等严重后果，而且还造成大量侵害农民土地权利、剥夺农民基本生计的现实问题。

（三）利益相关者调处不到位

地方政府在征地拆迁中是否承担主要角色一直是没有定论的问题。政府具有为公众利益服务的属性，这是政府的根本属性。洛克说过“政治权利就是为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利，而这一切都是为了公众福利。”[5]地方政府和地产商在享用国家给予的征地补偿这一大餐的过程中，难免有人会借征地拆迁为名从中获利，挤兑农民利益。一旦拆迁的链条上出现问题，农民的应得利益将大打折扣。地方政府借官位敛财、地产商借关系盈利，损失的只是无辜的农民团体。所以，出现了政府主动出卖土地，开发商积极买地进行开发实现商业利益，农民被动保护现有利益的现实问题。

三、解决农村征地拆迁中利益冲突问题的路径探析

（一）填补农村征地拆迁的法律漏洞

我国目前尚没有专门的关于农村征地拆迁的法律条文，物权法实施后，这个问题更是被提到了议事日程。物权法第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”从法律制度上界定了农村土地的所有权，一方面，土地所有者享有的各项权利不受他人意志限制，是最完全、最充分的物权；另一方面，土地所有权绝不是无限制的权利，它不能超越社会基本制度和法律限制，应对地方政府的土地管理权利进行分解、规范和约束。在市场经济中，如何让农民在城镇化过程中具备竞争力，如何让农民能够在新一波城镇化浪潮中成为利益分配的参与者？这就必须增强农民的市场竞争力，既要通过一系列技能培训推动农民增强本领，也应按照党的十八大报告的要求，改革征地制度，提高农民在土地收益中的分配比例，使土地成为农民可用、可交易的财产。消除体制障碍，就是要消除以往对农民发展不利的制度措施，赋予农民以制度红利。

目前，对农民土地权利的侵害主要来自公权力的滥用，国家对农民土地财产权的侵害又来自国家合法拥有的强制征地权。长期以来，宪法和土地管理法都规定了国家为公共利益的需要可以依法征收或者征用土地，但并没有严格区分公益性征地和经营性用地。在推进全面建成小康社会的进程中，我们应明确强制征地权仅限于公共利益的需要，而经营性用地则通过土地自由市场来解决。

（二）提高补偿标准、明确调整分配比例

在农村征地拆迁引发的社会冲突中，问题不在于农民愿不愿意征地，而在于政府对农民公不公平的征地补偿。农民在市场竞争中处于弱势地位，农民与政府和其他市场主体对话的声音太弱。尊重农民土地权利，法律必须赋予农民谈判权，使其在保护自身利益方面发挥作用。对此，笔者认为,一是以市场价值来确定公正的补偿，补偿额不设上限。公正的征地补偿，对公益性征地和经营性征地同样适用，地方政府提供和维护公平的市场交易秩序，鼓励农民组织起来，建立维护自身利益的农民协会组织直接与地产商谈判，这样就避免了单个农民与地产商谈判处于弱势地位，同时也避免产生钉子户。农民的有序参与对于维护自身利益和社会秩序可以起到重要作用。二是调整征地补偿款的分配。农民在整个征地补偿款分配中所得份额明显偏少，这主要来源于两方面的错误认识：一是认为土地涨价要归公，二是认为农民不是土地所有者。但事实是农村土地虽然实行集体所有，但农民仍对集体所有的土地拥有一份所有权，并且农民拥有对土地长达50年甚至更长的承包经营权。因此，因征地而失去土地的农民应该获得大部分的征地补偿款。三是妥善安置因征地而造成的失地农民。征地补偿费只是对农民土地财产的补偿，不能因此而剥夺农民赖以维持的就业和生活保障。因此，政府应改变以往单一的一次性货币安置为主的补偿模式，除了应给予公正的征地货币补偿外，也应为失地农民提供就业安置以及社会保障。

（三）明晰政府在征地拆迁工作中的角色

政府在征地拆迁过程中究竟担任什么角色，我们要清楚几个方面的内容。一是政府部门不直接受益。虽然，在巨大的利益面前政府和地产商难免抱团，但是，可以从土地税率、农民的平等参与和知情权等方面削弱政府在拆迁中的直接利益分配，使地方政府成为真正的中立者，成为公共利益的维护者和协调者。二是提高政府部门的责任意识。地方政府应主动担当商业利益和公共利益的引导和协调者，做好宣传教育，扩大农民的知情权，以及促进农民和地产商的相互了解和沟通，落实补偿标准，做好拆迁工作后的安置保障工作。三是政府部门应当充当监督者的角色。地方政府的公权力是否滥用，由国家、社会和农民来监督，同样，地方政府也要监督地产商及其相关组织，防止他们损害公共利益和农民利益，做好他人监督和自我监督，杜绝拆迁过程中的不当行为。

（四）逐步完善农村土地流转制度

根据物权法相关规定，承包权已经是一种物权，但是，这种物权却难以转化为经济收入的手段。在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的前提下，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，决定土地承包经营权之流转的权利在农户手中，土地是否需要流转、如何流转、流转给谁，应该也只能由享有承包经营权的农户自己决定，任何机构和个人都不能以任何理由强迫农民做出流转的决定,这就强化了农民对土地的权利，这样，被征地拆迁的农民就是市场的主体，具有讨价还价的权利，所得的收益便会是交易额而不是所谓的补偿。在此基础上，就可以进一步探索农村土地流转的计划配置变更为市场配置的可能性，探索农地直接入市交易的制度，让土地的拥有者农民参与到交易过程中，建立开放、竞争、城乡统一有序的土地市场，从而为彻底解决当前农村的强拆问题准备最基本的条件。

农村征地拆迁工作事关我国经济社会发展的大局和数亿农民的切身利益、是保持长治久安的关键。人大和各级政府有必要通过法定措施，弥补法律漏洞、完善土地流转制度、提高补偿标准，平衡好利益各方的合法权益，保持社会稳定。

[1]张平华.土地承包经营权[M].北京：中国法制出版社，2007.

[2]樊志全.中国共产党不同历史时期的土地法规[N].光明日报，2012.12.17.

[3]城镇化改革需破解三大制度障碍 [N].南方都市报，2013.1.2.

[4]哈耶克.自由秩序原理（邓正来译）[M].上海三联书店，1997.

[5]洛克.政府论下篇.（叶启芳、瞿菊农译）[M].商务印书馆，1997.