坚持以人为本努力实现城乡居民对城乡规划的新需求

□ 黄正兴

作者：重庆市垫江县规划局党组书记

随着我国经济社会的快速发展，新型城镇化建设和新型农村社区建设进程步伐的加快，城乡居民的居住环境和生活水平不断改善和提高，这与城乡规划所发挥的作用密不可分，同时城乡居民对生活质量的追求日益攀升，对城乡规划的期望和要求也更高，也反映出城乡规划还不完全满足城乡居民的新需求。至此，要按照党的十八大精神要求，增强城乡统筹意识，创新城乡规划理念，坚持以人为本，切实解决城乡规划中的民生问题，努力实现城乡居民对城乡规划的新需求。

一、城乡居民对城乡规划的新需求

党的十八大要求：要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

城乡规划就是对一定时期内城乡土地利用、空间布局以及各项建设进行综合部署、具体安排和实施管理，并为城乡未来发展留下足够的空间。

以人为本，就是要推进人的全面发展，真正把人放在社会主体地位，实现好、维护好、发展好人民群众的利益，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

当前城乡居民对城乡规划普遍反映出来的新需求——即民生问题。具体表现在：文化娱乐场所，广场公园，社区活动场所，居住生活环境（绿化、景观、公厕、垃圾池等），建筑形态及细部处理，管线建设，道路畅通，停车场，学校,幼儿园等方面的新需求。

二、当前城乡规划存在的问题及原因

（一）存在的问题

一是制定规划不严谨。制定城乡规划的基础资料收集不全，存在问题分析不够，对近期建设规划的建设时序、发展方向、空间布局、公共设施、基础设施等把握不准，中期规划研究不透彻，远期规划预测不认真而没有注重可持续发展，各层级、各类别规划体系不完善，规划制定的法定程序没有完全到位，规划成果的应用及可操作性较差。

二是实施规划不严肃。城乡规划实施应遵循的原则不够，对规划确定的公共服务设施、基础设施和一些较大功能性（如大众的文化娱乐活动场所、公共停车场等）的配套项目建设实施不配套，项目建设与总体规划、专项规划及周边地块规划关系考虑不周全；在规划实施中对规划的绿地、公共设施等强制性内容调整变动时有发生，对无障碍设计与建设、公共服务设施(公厕、垃圾池等)、社区服务设施（老年活动空间、社区管理用房等）、学校与幼儿园等建设实施不到位，建筑实施形体发生变化、建筑细部处理（防盗设置、管线铺设、空调位置、热水器位、组织排水等）不到位；存在视线通廊把控不科学，天际轮廓形态不突出，在建设项目的规划方案和项目建设上出现地面退让不足，建筑围合空间过于封闭，空间高低错落无序；道路建设缺少综合性考虑，道路变更时常发生，周边关系不协调、不配套，在标高、坡度、交通组织、管线布置等方面都留下不少隐患、遗憾，且重复建设比较突出。

三是管理规划不严格。对城乡规划相关法律法规学习不透、理解不深，对十八大及以人为本要求认识不到位，没有严格依法对城乡规划的制定与实施进行管理。在城乡规划实施过程中存在着不遵守原则、不执行管理制度的现象，过于强调指导性内容，淡化了强制性规定；城乡规划专业人才普遍欠缺，基层规划部门和乡镇更为突出，导致在规划实施中出现有规划不用、不会用或乱用，农村的规划管理有待解决，农村空置房的管理更是难题；对城乡规划法律法规的宣传普及和从事规划工作人员的专业知识教育培训有差距，管理部门自身对宣传培训的积极性、主动性不够，导致社会上对城乡规划的认知度和城乡规划管理水平还不高。加之，一些社会风气不良的现象存在，少数干部的群众观点差，公共利益观念淡薄，不愿公众参与，害怕或回避社会监督；对眼前不直接涉及的群众，认为城乡规划的制定与实施对眼前自己利益关系影响不大，就不关心、不积极参与，致使公共利益维护难。

（二）原因分析

第一，从城乡规划制定方面看,经济总量还不高，重视程度有差距，规划经费投入少。首先，对城乡规划制定要求不高，科学性不强，缺乏战略性，忽视可持续发展，城乡统筹性差，城乡规划的法律地位体现不够突出，制定各层级、各类别规划不严谨，程序和监督检查不到位，使规划的统筹引领地位没有充分体现、作用没有发挥到位；其次，参与人的法律意识、专业知识、责任感、使命感不强，在人文精神建设和坚持以人为本方面的考虑都有差距，对城乡规划在经济、社会、环境三大效益协调发展中的作用没有真正理解，在制定规划时盲目扩大规模，对近、中、远期实施内容确定不认真负责，特别是近期建设规划实施的具体建设项目重视不够，不符合实际，缺乏可操作性。再是，由于城乡规划体系没有完全建立，部门的责任意识不强，本位主义过重，总认为有规划部门的规划就行，导致部门、镇、乡、村的专业专项规划制定滞后，满足不了城乡建设发展的需要。

第二，从城乡规划实施方面看,公共性意识差，集体观念淡薄，社会矛盾频发。一是城乡规划公共政策性强，公共服务要求高，公共政策与公共利益涉及社会多层面，在同时涉及政府、单位、城乡居民利益需求面前与利益再分配时，谁优先的决策上有不妥之处，有的把法定规划当成摆设，仅凭拍脑袋决策，给城乡规划实施留下不少遗憾；二是单位或个体利益涉及是局部与阶段性的，只要不涉及眼前利益的，公众参与关注城乡规划的意识就不强，单位或个人就是涉及到自身利益，也忽视整体与长远；三是城乡规划在实施过程中不执行相应规划，不遵守相关技术标准和技术规范，统筹协调与沟通不到位，把关不严格，不注重细枝末节，没有充分考虑以人为本；加之，在实施城乡规划中对具体项目选址、征地补偿、拆迁安置、工程建设等事务处理的公平性、公正性监督不严，导致各种矛盾层出不穷，新问题不断呈现；城乡居民的一些需求得不到满足。

第三，从城乡规划管理方面看,机构有待加强，宣传培训乏力，管理水平较低。基层城乡规划管理机构设立设置不完善，各层级规划管理的职能职责不够明确，监督检查、管理制度不创新，城乡规划实施措施乏力，责任追究有局限，执行难到位；各级在宣传培训力度与范围都有局限，受教育的面较窄，一些人的思想意识消极，道德观念偏差，价值观念扭曲，缺乏正确的人生观，没有真正认识到城乡规划工作的重要性、可持续性和严肃性，使得在实施城乡规划过程中出现各种偏差及问题较多；由于参与城乡规划工作的人在思想观念、知识结构、法制意识、价值观念、服务意识、理解能力、原则性等方面存在一定差距，在实施规划过程中也存在管理泛滥、权力滥用现象，同时出现组织能力、综合协调能力、技术把关能力、艺术审查能力等不能满足和适应现实城乡规划管理的需要，导致城乡规划制定的目标任务实现困难和实施过程中各种矛盾时有发生。再就是对《城乡规划法》的执行和城乡统筹的方针政策落实不到位，致使乡村的规划管理很薄弱。导致一些城乡居民对城乡规划的不满。

三、实现城乡居民对城乡规划新需求的举措

（一）发挥城乡规划引领作用

其一，强化城乡规划公共政策。进一步完善基层城乡规划管理机构，落实管理人员，尤其是配强城乡规划专业人才；进一步加大财政对规划制定和管理经费的投入；进一步完善城乡规划体系，明确规划层级管理责任和监督管理责任，理顺各层级城乡规划和专业、专项规划制定的主体。切实做到有机构办事、有钱办事、有人办事、有人能办事、有人能负责任办事。

其二，强化城乡规划基础保障。一是大力发展经济。一个地方的经济发展，经济总量增加，人均收入和消费水平的提高，对生活、居住环境质量需求和人文精神的追求才高，这样才能对规划制定更严谨、实施更严肃、管理更严格。二是重视人才应用。由于城乡规划专业性强，不仅要求具体从事城乡规划工作的人要具备相应的专业知识，而且还要广集各方专业人士的智慧，集思广益，只有积极引进和培养人才，诚心尊重和应用人才，才能让其认真负责地为城乡规划的制定与实施把脉把关，为城乡规划事业谏言献策；对新型农村社区建设要注重新型农民的培训，增强创新、增收、环境改善意识，促进城乡统筹发展。三是抓好宣传培训。加强城乡规划法律法规普及、宣传、教育和规划工作人员的业务能力等综合素质的培训，切实增强城乡居民的法律意识及城乡规划的知晓度，提高规划人员的业务能力和管理水平。

其三，强化测绘规划成果管理。一要落实城乡规划档案管理机构及人员，健全管理制度，明确管理责任；二要加强测绘地理信息成果资料收集与有效应用，保障测绘成果质量，及时更新成果信息的基础性工作，保证规划制定的科学性、合理性和顺利实施；三要利用好现有的规划成果，依法对规划实施情况进行评估、论证，掌握好第一手基础资料，并做好专业、专项等规划及其基础资料收集和建立健全城乡规划档案，为下一轮规划制定或修改更加科学、更加可持续打下坚实基础，使规划实施有章可循、有据可查。

（二）坚持科学制定城乡规划

一要创新城乡规划理念。经济社会的快速发展，新型城镇化建设和新型农村社区建设进程的加快，人民生活水平的提高，人们对生活品质、居住环境质量要求越来越高，要求对城乡规划的制定要勇于创新，要增强城乡统筹意识，充分体现以人为本，注重“细枝末节”，坚持各种管线及无障碍建设的规划一步到位。必须在保证规划目标定位、发展规模、用地布局、基础设施、空间管制的基础上，各类用地比例的确定要科学合理、协调发展，乡村规划和农村新型社区建设规划的畜禽养殖、农业生产等非建设用地布局要合理，农村空置房整治实施规划要到位，切实解决城镇建设用地压力和有效利用土地。在总体规划确定的近期建设规划范围内实施控制性详细规划全覆盖，把城市设计作为控制性详细规划的附件一同报批，上升为法定文件，把现行指导性的“人口容量”上升为强制性指标，对规划建设方案、城市设计可以做得更深更细，制定实施导则，使其更加清楚地指导具体项目实施建设，并在维护和遵守法律法规和符合于现行的技术标准、技术规范这个底线的前提下，用创新的理念和发展的眼光，应用超前的标准最大限度地满足城乡居民在停车场、库、位及幼儿园建设等新的需求。

二要严格制定城乡规划。城乡规划制定涉及一个地方的长远发展，发展的好与差与制定规划的科学性、可持续性密切相关，制定规划时，只有把控好“三大效益”，对过去的规划进行认真总结研判，找准地方历史文化积淀和发展规律，按照十八大的精神和科学发展观的要求，反复征求意见、反复论证，遵循“政府组织、专家领衔、部门配合、公众参与、科学决策”原则，才能制定出具有可操作性和可持续性的规划成果，同时要统筹制定好各类专业、专项规划，确保城乡建设发展的需要。

三要大胆进行技术革新。认真学习借鉴国内外规划的先进做法与先进技术，勇于超前的技术改革，积极推行“终极规划”。

（三）严格城乡规划实施管理

首先，强化法制观念。城乡规划涉及法律法规太多，增强法制观念，要懂法、尊法、守法、执法，切忌以文件、会议、纪要代替法律法规，尤其是对城乡规划直接相关的法律法规、技术标准与规范要熟悉，并严格遵守与执行，不允许任何人“以言代法，以权压法，徇私枉法”，必须坚持严格执法、公正执法，特别是规划确定的用地范围、土地性质、开发强度、绿地率、建筑间距、交通组织、市政设施、公共设施、四线管制、公共安全等强制性内容必须遵守，对于绿化覆盖率、空地率、环境景观、城市设计要求等指导性内容也要尽量遵守。

其次，强化规划管理。按照十八大精神要求，充分体现以人为本。城乡规划经批准确定，就具备法律效力，不能把法定规划当成一般性文件，实施规划必须严肃严格，管理必须城乡全覆盖，严格遵循原则和管理制度，严格遵守规划确定的建设时序和具体给排水、燃气、电力、电信等基础设施以及文化、教育、卫生、体育、市场、广场、公园等公共服务设施项目建设实施计划；对新型农村社区建设要用活、用准政策，加强督促指导，防止新的空心化出现，着力建设美丽乡村；在实施规划过程中，确需调整规划的，必须按照法定程序进行，龙其是经营性土地的规划调整变更，决不能简化程序，并要坚持“依据有效，理由充分，程序合法”，保证规划的权威性、严肃性与连续性，充分发挥规划的统领作用；要“重投入，慎收入”，避免重复建设和功能破坏的现象发生，确保规划功能布局和预留空间落到实处；在建成区尽可能地采取“掏空”办法，解决通透、建绿、社区配套设施与公共活动空间、停车场、公厕与垃圾池等普遍存在的综合承载力脆弱问题；对无障碍设计和建筑细部处理等要注重体现以人为本。坚持群众利益优先，充分满足城乡居民的新需求。

其三，强化延续管理。严格执行城乡规划实施后的延续倒查管理和监督管理：一是在运行中对规划制定实施后的适用性进行检验，对不适用的要及时加以修整；二是对实施后的各项公共设施、基础设施的维护维修管理要严格严肃，防止乱动、乱占、滥用，更不能出现因管理不到位和失去监督而影响道路畅通和城乡居民的生活环境质量；三是严格规范运行中的管理。对参与管理的管理者自身职业道德要加强，管理水平要高，管理责任要明确。对管理对象要加强宣传教育，增强其法律意识，坚持依法管理，促进社会和谐。

其四，强化反腐倡廉。城乡规划工作涉及公共利益调整与分配，诱惑力较强，必须坚持群众路线，加大公众参与力度，认真落实规划听证制度、公示制度、监督检查制度。参与城乡规划的人要增强反腐倡廉的责任意识，自觉遵守和执行好党纪、政纪及廉政建设的各项规定，树立正确的人生观、价值观，确保依法行政、严洁从政、公正执法,着力推行“阳光规划”。

最后，强化责任追究。一级政府一级规划的制定、实施、管理的责任制要落实；城乡规划的制定、实施、监督检查、规划核实都涉及当前与长远利益、局部与整体关系、科学发展与可持续发展，在决策、实施、管理、执法等每个环节要本着对城乡居民负责，对党委政府负责，对历史负责，否则，不管是哪一个环节、什么层次出了问题都必须严肃追究直接责任人和相关责任人的责任，决不姑息迁就。

综上所述，城乡规划只有按照党的十八大精神的新要求，坚持群众路线，坚持创新的规划理念，坚持公众参与，坚持以人为本地制定好各层级、各类别的规划，带着诚心解决民生问题，严格遵守和执行好、实施好、管理好城乡规划，才能实现城乡居民对城乡规划的新需求，有效加快新型城镇化、新型农村社区建设进程和全面推进城乡建设一体化，积极构建和谐社会，建设美丽中国。