论救助管理机构的规范化管理与服务

陈 勇 韩 涛

（1．苏州科技学院 化学生物与材料工程学院，江苏 苏州 215009；2．华东交通大学 软件学院，江西 南昌 330013）

自2003年8月1日起，国务院发布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）与民政部发布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》）同步实施。与此同时，各类救助管理机构纷纷建立，在救助城市流浪乞讨人员的工作中取得了明显的效果。

一、救助管理机构的职责与挑战

救助管理机构的职责。救助管理机构的主要职责是秉承“自愿求助，无偿救助”的原则，为城市生活无着的流浪乞讨人员提供临时性的救助（如食物、住处等，一般不超过10天），并劝导、帮助其返乡，对于无法查明亲属或单位等情况的流浪乞讨人员报请安置。在现实工作中，各类救助管理机构对于虽不完全符合规定，但确实正遭遇困境而上门求助的人，也秉持“以人为本，为民服务”的精神给予救助。总体来看，与收容遣送相比，救助管理措施彰显了对公民自由与权利的尊重，对受助者人身与财产安全的保障，体现了政府以人为本、执政为民的理念。［1］（P225）

救助管理机构当前面临的挑战。第一，流浪乞讨现象作为城乡差距和地区差距背景下人口流动的伴生物，在一定时期内还将长期存在。第二，乞讨的收入示范效应等因素使城市流浪乞讨群体有扩大之势。第三，虐待、压迫残疾人、老年人和未成年人的违法违章行乞，时有发生且带有隐蔽性，救助管理机构受制于“自愿求助”的工作精神，难以实施打击。第四，救助管理机构自身经费不足，设施设备不完善。此外，救助管理机构的电子信息系统建设尚不全面，流浪乞讨人员有重复流浪乞讨的现象，等等。

二、救助管理机构的规范化管理

不断提高工作人员的认识与业务技能。首先，流浪乞讨现象是城乡差距与地区差距的产物，现阶段还将持续存在。因此，对于那些没有违法、违章情节的流浪乞讨人员，若不自愿求助或不符合救助标准，还要默认其存在（未成年人以及其他无行为能力、限制行为能力的人除外）。［1］（P226）同时，要通过大力发展经济，扩大教育、医疗、技能培训等方式，从根本上减少流浪乞讨人员的数量。其次，深入学习领会《救助管理办法》及《实施细则》。救助工作者既要严格贯彻“八个不准”等规范，热情细致地服务，也要依据《实施细则》第19条，区别对待不同行为表现者。最后，救助工作者应自觉提高自身业务技能，包括对受助者身份的甄别能力，对特定受助者的心理疏导能力，对机构内受助者违纪、违法行为的应对能力以及与公安、城管、卫生等部门的联动能力等。

健全救助管理制度。救助管理机构应建立健全各项相关制度，确保机构内“事事有人抓，件件有落实”。首先，积极响应民政部门的要求和形势需要，及时成立各类、各阶段工作领导组，统筹救助管理工作。其次，坚持分工合作，针对街头救助、信息登记与甄别、食宿安排、安全卫生、返乡护送等各项工作，制定岗位责任制，并结合救助管理实践不断加以完善。［2］（P77）最后，探索救助工作规律，逐步明晰救助工作流程，以规范、指导后期工作。

规范设施设备的建设、使用与维护。一是根据工作需要和地区、部门实际，合理购置相关设施设备；二是定期对宿舍、食堂、教室、活动室等场所以及车辆等设备进行安全、卫生状况检查与处置；三是确保机构内所需食物、药品、衣被、器具等物品的完备；四是及时造册、登记，确保各项设施、设备、物品的保存、使用、转接等流程均有档可查、物尽其用。

三、救助管理机构的规范化服务

主动巡查与定点接待相结合。首先，把主动巡查纳入救助管理机构的常务工作，以定期巡查为主，辅以不定期巡查。巡查范围应覆盖各辖区内主要商业街、车站、码头、地下通道以及其他流浪乞讨人员出没的地段。有条件的地区，可实行分片巡查、常年巡查。其次，确保救助机构的日常值班与接待。对于区域较大的城市或远离市区的救助管理机构，应酌情在繁华街市等重点地段设置救助接待点或咨询点，可独办或与公安、城管等机构合办。在人力、物力有限的情况下，可考虑引入志愿工作者。

优先救助未成年人。其一，对于患有或疑似患有疾病以及在救助机构内突发疾病的未成年人，应护送至就近的定点医疗机构，待其病情稳定、治愈或查无疾病后，接回询救；对于涉及或疑似涉及拐骗、威胁、强迫、组织未成年人流浪乞讨及其他的牟利形式，应将相关人员送交公安机关立案、侦查，对于查无涉案的人员，接回询救；对于无病且不涉案的未成年人，则留在救助站或未成年人保护中心救助。其二，对于上述受助未成年人，救助机构应独立或协助公安、卫生等部门询问、调查其父母、家乡及其流浪乞讨的缘故，做好信息登记与保存。其三，坚持救助保护与教育矫治并重的原则，特别是给予情感关怀和思想教育，帮助其疏导心理、矫正行为。在人力不足的情况下，可考虑引入专业社会工作者。其四，对未成年人生活区、活动区，例行安全、卫生检查和体温测量、登记等。其五，对于查实父母、其他监护人或所属地区、单位的，护送或安排接送其返回，并对其父母、家庭、单位、社区进行批评教育或调查了解；对于暂时查找无果的，在继续查找的同时，报请安置，并协助公安机关做好生物检材采集、保管和DNA 比对等工作。［3］

部门协作，打击违法违章行乞。大体而言，公安部门应对涉嫌违法的乞讨行为加以查处，城管或市容等部门应对扰乱城市秩序的恶性乞讨加以处罚，救助机构则从旁协助。［4］此外，有必要在救助机构内派驻公安民警或设置警务室。

规范信息管理，开发网络救助平台。其一，各地区结合自身实际，制定相关登记表册，在条件允许时，全国统一。其二，在初次询查记录时要认真细致，确保质量，有条件的地区应拍摄照片，存入表册。其三，尽快开发民政救助电子信息系统，实现全国共享。其四，与相关部门协作，把各救助管理机构的标识纳入市区地图（含电子版），并在辖区内相关地段设置救助引导牌。其五，在救助机构的宿舍、活动室等场所，制定、张贴印有《救助管理办法》与《实施细则》相关内容的框牌，既明确救助的标准和内容，也警示违章违法行为的惩治措施，对各类受助者及其交往群体进行直接或间接的宣传。在社会节奏加快的信息化时代，开发、利用网络资源也是救助管理机构规范服务、提升效果的合理途径。一是推广流浪乞讨人员网上寻亲的做法，并不断完善民政救助网站的内容和形式；二是探索开办流浪乞讨人员救助专项资金募集栏目，常年接受社会捐赠，并对其使用情况定期公示，接受社会监督。

逐步引入专业的社会工作资源。由于流浪乞讨人员的经历、需要和行为各异，救助管理机构仅依靠自身的人力资源和工作模式，还不能完全满足多样化的救助需求，因此有必要逐步引入专业的社会工作资源。［5］例如，可邀请高校、科研院所的社会工作专业人士参与授课、行为矫治或心理治疗；定期或不定期地组织救助工作者参加社会工作、社会管理等方面的培训，促进其提高认识、创新方法。

［1］洪大用．转型时期中国社会救助［M］．沈阳：辽宁教育出版社，2004．

［2］贾楠．中国社会救助报告［M］．北京：中国时代经济出版社，2009．

［3］汤秀娟．城市流浪乞讨人员救助管理政策的运行效应［J］．国家行政学院学报，2010（2）．

［4］夏雪，杨舒新．流浪乞讨人员救助管理制度的实践社会学分析［J］．成都理工大学学报（社会科学版），2012（5）．

［5］李全彩．社会学视角下的社会救助效率问题思考［J］．前沿，2011（10）．