论土地出让金收支管理制度的改革

刘军，舒雅楠

一、问题的提出

20世纪80年代以来，伴随着我国实行国有土地有偿使用，土地出让金的规模不断扩大，成为地方政府的主要财政来源。但是，当前的土地出让环境与当时设立土地出让金时的背景已有很大的不同，现行制度安排的自身缺陷及其引发的各方利益矛盾逐渐显现。出让金收支管理制度的缺失导致土地出让金收支管理的不规范，为地方政府随意安排土地出让金收支提供了可能。我国在实施土地出让制度的十几年来，全国统一的土地出让金的管理制度一直处于空白，除《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号，以下简称《通知》）外，关于土地出让金管理的制度性规定相对较少，地方政府操作空间大，缺乏合理运用土地出让金的前瞻性，造成土地出让金使用的不合理。改进土地出让金管理制度和加强政府的土地收支管理，既是政府部门面临的重要课题，也是社会各界普遍关注的问题。

二、文献综述

土地出让金制度在实践中暴露的问题越来越多，学术界普遍认为存在着管理不规范、出让金流失严重以及支出不合理等问题。如李建功（2002）等学者认为土地使用者利用现有的土地政策，高进低出发土地财。在经济利益的驱动下，通过各种投机方式，造成国家土地收益的流失。学界还认为土地出让金的流失与地方政府管理不规范，维护地方政府利益以及地方竞争等因素有关[1]。其次，在土地出让金的支出方面，也存在着很多的问题，例如，一些地方政府以未来土地出让收入作担保，通过大量借贷进行城市建设，而用于农业土地开发的资金欠缴严重；有的地方政府挪用土地出让金，用于平衡财政预算。如何规范土地出让金的收支管理呢？江峰（2006）认为各级政府当期出让土地使用权获得的土地纯收益不得全部用于当期支出，要按一定的比例留存收益，作以后年度使用[2]。 汪利娜（2009）则提出，建立土地出让金收支专户、土地出让金全额进入地方预算、建立土地出让金的分配体制、建立国有土地收益基金的设想是把土地出让金纳入到统一管理的模式，实现出让金的透明化管理[3]。

研究资料表明，我国土地出让金收支管理制度还有很大的不足，有待更加系统的、全面的完善，土地出让金制度的设计仍有深入研究的空间。因此，完善土地出让金的收支管理制度，有效解决土地出让金收支管理中各个环节出现的问题，保障土地出让金各方的利益，才能确保国有土地出让金收支管理开发有序，出让有方，核算有据，分配有道。

三、土地出让金收支管理的基本情况

（一）土地出让金的含义

我国实行土地公有制，《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地归国家所有”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（即国务院第55号令）也规定，我国的土地归国家所有，有偿使用。即，在土地使用者向国家支付一定的土地出让金后，国家可以将土地使用权有偿转让给土地使用者。

土地出让金是国家作为土地所有者向土地使用者收取的地租价格，是土地使用权的交易价格。在国务院办公厅出台的《通知》（国办发[2006]100号）中，将土地出让金称为 “国有土地使用权出让收入”，并将其定义为 “政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。”[4]

从性质上看，土地出让金的本质是地租，相当于土地出让年限内的所有地租收入的贴现值之和，是国家向土地使用者收取的使用土地的经济报酬，是国家财政的重要来源和组成部分。我国政府对土地使用权的最高年限进行了规定。其中居住用地最高年限 70年；工业用地、教科文体用地和综合用地最高年限是50年；第三产业用地最高年限40年。

（二）我国土地出让金收支管理的情况

我国土地出让金收支管理是伴随着土地使用权制度的确立发展起来的。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费用和其他费用后，方可使用土地”[4]。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条对“支付出让金”做出规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照土地出让合同支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条对“以划拨方式取得土地使用权的房地产转让”做出规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人们政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权的出让金。并规定土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算”[4]。

1990年，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（即55号令）颁布，不仅规定土地征收的出让金管理，还规定将土地使用权出让金列入财政预算，作为专项基金管理。55号令将对土地使用制度的改革，从一般地收费收税调整为由市场配置土地资源、决定土地价值，从而进一步完善了土地使用权制度。55号令还对国有土地使用权出让和转让的各个环节、各项工作都做出了比较具体的规定，使我国的土地出让、转让工作以及出让金的征收工作都有了法律依据和保障。这标志着我国的土地出让金制度已基本形成。

2006年底，土地出让收支实行“收支两条线”管理，收入全额缴入地方国库，支出则一律通过地方基金预算，从土地出让收入中列支。

关于土地出让金的使用范围，国家也作了相关规定。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，政府土地收益使用范围主要用于城市建设和土地开发；《城市房地产管理法》则进一步明确为用于城市基础设施建设和土地开发。《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》对土地出让使用范围做出明确规定，其使用范围包括：征地和拆迁补偿支出（包括土地补偿费、拆迁补偿费、地上附着物和青苗补偿费、安置补助费）、土地开发支出（包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等）、支农支出、城市建设支出、其他支出[5]。

（三）各地土地出让金收支管理情况概览

1.上海。2008年，上海市出台了《上海市市级国有土地使用权出让收支预决算管理办法》、《关于规范本市国有土地使用权出让收支管理的意见》、《上海市土地储备成本认定暂行办法》，不断强化土地出让金收支管理。其主要措施有：建立土地储备、供应和出让收支相互衔接的管理体系，对土地使用权出让收支进行统筹平衡、综合协调；明确土地储备成本认定办法，明确土地储备项目预算及预算调整审核和项目决算核销等工作要求；建立定期报告预决算制度；规范土地出让收入缴库办法和专项基金 （资金）的提取比例。

2.四川。其主要做法是：加强部门协作，建立国有土地出让、储备及收支信息共享制度；严格执行征地“两公告，一登记”制度，不断改进征地补偿安置费的发放方式；切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。

3.江西。江西省出台了《江西省国有土地使用权有偿使用收入征收管理进行办法实施细则》，规定：凡在我省境内有偿转让土地使用权的中华人民共和国境内外的部门、公司、企业、其他组织和个人，应按照标准缴纳土地出让金，由所在地的市、县财政部门统一征收管理，土地管理部门代收代缴。

4.浙江衢州。浙江省衢州市通过对国土部门的土地出让金收支情况作了一个全面的审计过后，探索出适合本地的土地出让金征收管理新机制。

（1）加强对规范征收的管理。衢州市首先在制度上明确国土部门、财政部门的不同工作职责，其次坚持“国土开票、银行代收、财政统管”的原则，构建起“国土征收、财政监管、政府所有、收支两线”的土地出让金征管新机制。在实际工作中，衢州市主要是围绕“两清（清理土地出让金收入过渡户，清理土地出让金专用票据）”、“两建 （建立土地出让金收支专户制度，建立土地出让金专用票据领用、结报和核销管理制度）”、“三规范（规范土地出让金征收行为，规范土地出让金专用票据使用行为，规范土地招标、拍卖和挂牌出让行为）”目标，加强土地出让金的征收管理工作。

（2）严格控制支出的成本。众所周知，土地出让金收支管理的环节不仅多，而且复杂，从土地征用、收购储备，到前期开发、组织出让，再到成本费用支拨等。一旦某个环节监管出现疏忽，就会影响到整个土地出让金的使用效益。因此，衢州市详细地制定了相应的规章制度，如建立征地费支付备用金制度和土地保证金直接退付办法。尤其是对土地征用成本费用、土地储备资金、土地出让金业务费收支以及征地费用保证金的支付、退付行为等进行全面的监管。通过对土地出让金收支活动的全程监管，有效地保证了土地出让金的使用效益。

四、我国现行土地出让金收支管理制度存在的问题及成因

现在看来，《中华人民共和国土地管理法》和国务院第 55号令的相关规定还是显得有点滞后和粗糙。面对审批权限、权属登记、土地作价、收益分配等具体问题，尚缺乏有针对性的规章制度。导致一些地方政府要么无所适从，要么自行其道。从2007年1月1日开始，土地出让金收支管理实行彻底的“收支两条线”。然而，各地并未严格实施，导致每年有大量的土地出让金收益流失。

从征收结构上看，土地出让金不仅成为地方政府收入特别是地方政府性基金收入的主体，而且其增速远超其他经济指标的增速。在部分地区，土地出让金的增速甚至出现失控局面。政府为获取土地出让金对土地进行粗放式的开发导致诸多问题，如容易导致政府官员的寻租行为；征收的土地出让金不能及时缴入国库；造成土地出让金看不见的流失，这些问题的存在不利于经济社会的可持续发展。

在支出结构上，土地出让金支出范围过大，支出结构要求模糊，预算编制和管理精细化程度不高；土地出让金支农不足，加剧了城乡二元结构的分化；在征地和拆迁补偿等方面存在者偏差，损害了失地农民的切身利益；用于保障性住房的支出比例有待进一步提高[6]。上述问题的主要原因有：

第一，对土地出让金征收管理的配套制度还不完善。当前虽然从中央到地方出台了不少加强土地出让金征收工作的法规、规章制度，但对如何及时足额征收和解缴则没有严格的管理和处理、处罚制度，缺乏强有力的约束力。

第二，对征收的土地出让金还缺乏严格的监督管理。在一些地方，土地出让净收益未能按照规定的要求，被纳入到基金预算管理之中。由于土地要素的非完全市场化，使得地方政府在征地、供地的过程中居于主导地位，在这种情况下，如果对土地出让金的收支缺乏严格的监督管理，极易导致一些地方政府违法、违规出让土地，擅自减免土地出让金等现象的发生，从而导致土地出让金的大量流失。

第三，土地出让金征收还缺乏统一规范的管理制度，征收环节衔接不紧密。按照国家有关规定，财政部门是土地出让金的征收管理部门，应负责国有土地使用权出让的政策制订、监督执行和收支管理；而国土部门则是具体征收部门，应严格执行财政部门制订的征管政策，负责按法律法规和出让合同将土地出让金及时足额征收到位。但在实际工作中，存在着国土部门集土地出让政策制订、地价评估、出让交易、权证管理、收入征收于一身，甚至连支出也一并管理的现象，导致欠缴和漏缴土地出让金现象十分严重[7]。

五、完善土地出让金收支管理制度的主要途径

第一，建立完善的土地出让金收支制度。我国的土地出让金收支管理制度在立法、程序、监督等方面本身还存在着很多缺陷，隐含着诸多方面的问题。尤其是缺乏统一完善的土地出让金收支管理制度，如地方政府对土地出让收益的片面追求，土地出让金在中央政府与地方政府、国家与农民以及政府代际之间的不合理分配关系，政府土地出让金的流失与管理失范等。当务之急，应该建立统一的土地出让金收支管理制度，认真总结各地在土地出让金收支管理的成功经验，大力推广“国土代征、财政监管、政府所有、收支两线”的土地出让金征管新机制，切实保障资金的使用效益，确保土地出让金在征收和使用过程中的合理与规范[8]。

第二，严格执行土地出让金“收支两条线”的管理制度。按照规定，土地出让金必须足额缴入财政部门设立的“土地出让金财政专户”，不得设立“账外账”。各级财政部门应严格管理“土地出让金财政专户”，不得违反规定转移“土地出让金财政专户”的资金。同时，严格执行土地出让金专款专用制度，按照规定范围列支，不得挪作他用。

第三，规范土地出让金的支出范围，确保出让金专款专用。要保证土地出让金专款专用，以严格的政策规定保证优先投入，做到公平公正，保证失地农民生活水平，妥善处理征地补偿，保障失地农民的权益。

第四，明确土地出让金的范围。一是明确土地出让和行政划拨的范围。把土地出让金收支纳入财政预算范畴，使其不再成为地方政府任意支配的预算外财政。二是平衡各级地方政府的利益，避免“寅吃卯粮”。三是提高征地拆迁补偿，增大农民社会保障。将土地出让金首先要用于“三农”建设，避免“取之于农，用之于城”的现象[9]。

第五，加强对土地出让金的监督管理。政府对建设用地实行统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理。保证土地使用权出让的规范化和公开化，确保土地出让金征收与支出过程中的透明化，并接受司法监督、财务监督和社会监督。因而对出让的规划、计划、审批权限、程序、地价确定、土地出让金的收入、管理、分成办法等，应以法规形式予以规定显得十分必要[10]。

完善土地出让金的收支管理还有很多工作要做。从某种角度看，对土地出让金收支管理的改革是一项庞大的系统工程，影响土地出让金收支管理的因素复杂，这些因素相互联系、相互作用，对土地出让金收支管理的任何一个方面的改革，都会影响到整个改革的效果。因此，对改革土地出让金收支管理的艰巨性要有充分的认识。当然，虽然改革任重道远，但是在转变政府职能，健全规章制度，完善土地市场，加强产权制度改革等方面还是大有可为的。

[1]李建功.构建我国集体土地产权制度的基本思路[J].经济社会体制比较，2002（5）.

[2]江峰.土地出让金的征收使用与管理[J].中国土地，2006（5）.

[3]汪利娜.我国土地财政的不可持续性[J].经济研究参考，2009（42）.

[4]土地管理法律法规规章司法解释[M].北京：中国法制出版社，2013.

[5]冷宏志，朱道林.土地资产管理理论与实务[M].北京：中国财政经济出版社，2008.

[6]庄晓红.探索与实践：2007年苏州财政改革与发展优秀论文选[M].北京：中国财政经济出版社，2008.

[7]白宇飞.我国政府非税收入研究[M].北京：经济科学出版社，2008.

[8]孙健波.财税改革的理想与现实：宪政视角[M]，北京：经济科学出版社，2008.

[9]安体富，窦欣.我国土地出让金：现状、问题及政策建议[J].南京大学学报，2011（1）.

[10]张立彦.中国政府土地收益制度研究[M].北京：中国财政经济出版社，2010.