新型城镇化发展的阶段特点、制度约束和应对策略

储诚炜

基于农业社会向工业社会转型的历史使命要求，城镇化是伴随工业化和现代化发展的不可逆转的人类社会发展过程，也是包括中国在内的发展中国家正在进行的大规模人类社会实践，它是与 “三农”发展问题息息相关的重大命题。从业态而言，农业向非农产业转化；从人的要素而言，农民向新型农民和“新市民”转化；从地域而言，乡村向城镇集聚转移，城镇化的发展过程就是破解“三农”发展困境的内在要义和基本要求。城镇化是指 “随着工业化发展，非农产业不断发展并向城镇集聚，从而农业人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活生态质量不断提升、城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程”[1]。

一、城镇化发展的阶段性特点

进入21世纪以来，城镇化发展迅速，2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增长2096万人。2011年，城镇人口比重达到51.27%，比2002年上升了12.18个百分点，城镇人口为69079万人，比2002年增加了18867万人；乡村人口65656万人，减少了12585 万人[2]。美国城市地理学家 Ray M·Northam 认为城镇化发展要经历初期扩张、中期加速和成熟发展三个发展阶段，综合西方国家城市化发展的历史过程考察和城镇化理论的阶段性界定标准[3]，中国城镇化已经进行到中期阶段[4]。城镇化中期阶段的界定意味着中国的城市在未来20年内将进入追求高质量、成熟度较高的处快速发展阶段，城镇化发展将呈现出新的一些阶段性特点。

（一）在转变经济发展方式的背景下，粗放式发展模式难以为继

经济增长方式转变涉及到对改革开放三十多年来经济增长方式的深刻反思和路径创新，其基本要求在于实现由粗放型向集约型转变，由过分依赖出口拉动向出口、消费、投资协调发展转变，由单一、不均衡发展模式向结构均衡型转变，由高消耗、重污染方式向生态型、低碳化方式转变，从而达到由不可持续性向以人为本的可持续性发展道路的转变。过去30年的城镇化发展在整个经济运行过程中，无疑也遵循着粗线条、高能耗和大规模扩张的发展路径。在国家挑战经济发展思路和战略的背景下，未来20年城镇化的发展战略也必将面临新的发展要求。城镇化发展在转变经济发展方式背景下，从现实经济应对策略的角度出发，最大的效用体现在内需拉动上，凸显出拉动消费、扩大和优化投资、改善民生的多重效应[5]。

（二）在宏观经济形势发生变化情势下，高成本发展是必然趋势

过去30年城镇化发展是一种低成本发展模式，主要依赖农村廉价劳动力、土地资源粗放利用、城乡间非均衡化的公共服务和社会保障体系匮乏等因素，低成本城镇化道路为中国城镇化进程贡献了速度，但也遗留了大量问题。以土地为例，农村土地制度在制度设计和操作层面的不足，容易导致城市权力扩张性延伸，城镇用地规模扩张过快，土地城镇化明显快于人口城镇化。2000年至2011年，城镇面积增长幅度大大超过人口的增长幅度，城镇的人口密度不升反降，每平方公里人口数量从8500人降到7700人[6]。我国经济发展正在经历转折性变化，宏观经济形势明显趋紧，进入“稳增长、调结构、控通胀”三者并重的新阶段，在此背景下，土地使用高成本、劳动力高成本、社会保障体系需要健全、公共事业需要加强建设力度和公共服务能力要匹配城镇化发展速度等阶段性要求必然导致城镇化建设成本加大，这是发展过程中的必然，也是规范过程中的正当性要求。

（三）劳动力供求关系发生变化，人口红利逐步减弱

人口众多的基本国情和经济高速增长的对劳动力的刚性需求，过去30年经济发展具有劳动力无限供给的整体性特征，买方市场远甚于卖方市场的格局长期存在，随着金融危机和经济发展的阶段性变化要求，劳动力供求关系在2009年以后出现明显变化，人口红利逐步减弱，乃至完全消失，最为典型的现象就是沿海地区普遍存在的“用工荒”问题，而且，此趋势逐步蔓延到内地。2009年年底以来出现的新一轮“用工荒”，其形成的根本原因在于劳动力市场双重二元分割下次要劳动力市场上农民工长期劳动力价格过低。新一轮“用工荒”既是劳动力市场上供求机制和价格机制发挥作用的必然结果，又折射出我国产业结构的不合理与经济发展方式的粗放，同时也显示出政府采取的区域协调发展政策与惠农措施抬高了农民工外出务工的机会成本，反 映出新生代农民工求职需求的新变化[7]。

（四）资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，生态文明建设日趋紧迫

在我国城镇化取得高速发展的成绩的同时，自然资源短缺成为城镇发展的瓶颈，生态环境问题对城乡居民生活质量构成了现实威胁，存在着许多与建设生态文明背道而驰的尴尬问题。主要体现在：城镇化发展理念落后，存在认识上的误区；城市发展模式粗放，资源压力剧增；城镇产业结构失衡，生态环境危机严重；环境基础设施滞后，生态环境恶化；城镇规划欠科学，有悖生态文明建设[8]。在城镇化进程中，之所以造成今天环境污染、资源紧张、交通拥堵、生活质量下降等系列问题，归根到底，还是因为过去粗放、盲目、无序扩张的发展方式所致；还是因为一味追求经济效益和城市规模，忽视可持续发展和对生态环境的保护；还是因为没有站在生态文明的高度，对城市、产业、人口进行合理的规划、设计、安排，没有统筹协调好经济社会发展与资源、环境承载能力的关系[9]。

（五）国际经济格局出现变动，出口导向型经济发展战略面临挑战

出口导向型经济发展战略带来了中国持续30多年的高增长，但也引发了经济对外依赖的问题，尤其是在2008年国际金融危机发生后，以出口战略拉动经济发展的模式无疑需要重新进行审视。在拉动国民经济发展的“三驾马车”中，出口战略受到影响，投资和消费需要更加稳固的内在驱动和可持续发展力量。城镇化作为未来社会转型和现代化建设的应有之义和基本之策，将会发挥其有效抓手的作用。城镇化发展在转变经济发展方式背景下，从现实经济应对策略的角度出发，最大的效用体现在内需拉动上，凸显出拉动消费、扩大和优化投资、改善民生的多重效应。

二、城镇化发展的制度约束

城镇化发展的制度约束主要就是指城镇化发展过程中出现的体制性障碍，这种制度约束主要是指计划经济时期遗留下来的深层体制问题，由于体制的惯性和政策的路径依赖，计划经济体制的一些要素尚未彻底触动，深层问题没有完全解决，一些涉及到国计民生的重大制度保持一定的制度惰性，其框架性的、稳固的结构模式在市场经济面前人具有强大的力量。这些体制性障碍成为横亘在城镇化发展过程中的关隘和瓶颈，严重地制约着城镇化有序推进的规模、速度和力度。

（一）户籍制度

在城乡二元结构的制度安排和现实差距中，农民没有享受到应有的国民待遇，农民在城镇化推进过程处于弱势话语状态和被动角色。虽然说，由于农业弱质性整体性特征的客观存在和农民群体作为落后生产方式代表的历史惯性，但绝不可以否认的是，导致今天农民弱势群体的一个重要的原因在于现行制度对农民的歧视和不公正对待，而以户籍制度为核心的城乡二元体制就是最具有代表性的制度安排。城乡二元结构的户籍管理制度附加了各种各样过多的行政的、经济的、福利的管理行为，人为地制造了各种差异和不公平，尤其是对于农村地区农民群体的包括迁徙权在内的权利的漠视和对农村地区发展的不重视，其弊端充分显露无疑。户籍管理制度仍存在城市和农村户口的二元化管理、迁徙不自由和国民待遇无法同等兑现三大弊端，这极大影响城镇化建设的有效推进。虽然一下子取消严重阻碍社会经济发展的户籍制度显然不符合目前的中国的国情，也显得过于急功近利和简单粗暴，但是逐渐缩小城乡二元结构的差别，进一步改革户籍制度是大势所趋、人心所向，也是推进城镇化建设的必须要面对的制度改革。

（二）农村土地制度

目前，农村土地制度改革主要存在三个层面的制度性问题，第一个问题是城镇化进程如何破解征地问题？征地问题涉及以什么样的方式来面对集体土地所有者，如何处理原有土地交换关系，土地出让者利益如何保证，如何通过产权制度保障集体土地参与城市开发进程中的权益保护等问题。第二个问题是所有权问题。这指集体土地的产权界定和实际主体归属问题，所谓所有权的问题涉及到农村集体土地确权，未来明晰土地的产权，不仅仅包括农村集体建设用地在征地过程中产权问题，同时还要包括在农村之间土地流转，特别是宅基地流转产权性质的问题。第三个问题是城镇化发展过程中城市发展模式涉及到土地出让金的问题，已经成为尾大不掉的难题，地方城市发展严重依赖土地出让金，土地财政成为众所皆知的发展秘诀，如何在财政发展和城镇化建设中处理好土地利用问题，是一个迫切需要破解的制度性难题。

（三）城镇住房制度

城镇居民住房基本实行自有化和商品化方式，初步建立商品房、限价商品房、经济适用住房和廉租住房等住房供给供应体系，但是，在城镇住房制度改革力度上仍然存在很大的滞后性，严重影响了农民迁徙的积极性，城镇化建设面临“进入门槛”的严重制约。在对房地产业的性质定位方面，过度赋予了住房的经济发展功能，忽视住房具有引导社会发展的准公共产品性质；在住房供应体系方面，廉租房、经济适用房建设进展缓慢甚至停滞而商品房过度开发，商业倾向过于沉重；在住房交易方面，持有产权的专业化的住房租赁公司偏少，租赁市场严重滞后；在住房购买力方面，没有建立货币化分配随房价增长自动同比增长的机制，住房价格严重偏高时，居民购买力有限，难以承担高房价的消费水平；在住房金融制度方面，资本市场不发达，商业性住房金融体系单一，政策性金融与住房保障体系不匹配。

除此之外，财政税收制度、行政管理体制和社会保障制度等制度皆存在一定体制性障碍，对于推动城镇化发展均有不同程度上的制约。

三、城镇化发展的应对策略

城镇化发展的现实路径和应对策略有多种方式，笔者以为，应该着重从市镇体制改革、“四化同步”协调发展、完善城镇化战略格局和错位化和特色化发展四个角度入手。

建国以来，行政区划改革反反复复，虽然暂时解决了一时的问题，却未从根本上跳出区划调整——竞争膨胀——区划再调整的怪圈，在城镇化发展过程中，可以借鉴沿海地区“地级市直管镇”发展方式，逐步优化行政层级，实现集聚发展。在实现工业化与城市化的历史进程中，“地级市直管镇”体制曾经发挥了非常积极的作用，顺应经济社会发展的变化而逐步改革完善“地级市直管镇”体制，镇级市发展路径是未来城镇化发展的一个重要方向。

坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。工业化是社会转型的必然要求，新型工业化是后发优势和后发劣势共同作用下的内在要义，这个“新”主要体现在加快信息化发展进度和实现农业现代化方面，城镇化是现代化和工业化的应有之义，统筹“四化”发展是跨越式发展的必然路径，也是城镇化发展的根本指向。

完善城镇化战略格局，在过去城镇化发展格局中，片面追求城镇化发展的速度和规模，讲究城镇化发展的硬性指标，忽略的城镇发展的差异性和丰富性色彩，没有产业集群支撑、统筹规划考量和科学合理布局的城镇发展，往往导致凌乱的城镇格局。要完善以大城市和区域性中心城市为依托、大中城市为骨干、小城镇为基础的现代城镇体系，增强城镇集聚产业、承载人口、辐射带动区域发展的能力，全面提升我省城镇化发展水平。

错位化和特色化发展城镇化。错位发展原则要求在城镇化建设过程中，要充分考虑地区性差异和资源差别，按照布局要求、产业支撑、环保要求和发展潜力诸多影响因素，比如西部地区依靠独特的自然资源，实现小城镇特色化发展，而在人口集中的东部地区，以城市群为区域划分标准，实现大中小城市差异化竞争、错位化发展和特色化建设。

[1]张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政学院学报，2013（1）.

[2]国家统计局.2011年城镇化率达到51.27%[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjfx/ztfx/sbdcj/t20120817_402828530.htm.

[3]Ray M·Northam.Urban Geography[M].New York：John Wiley&Sons，1975.

[4]仇保兴.中国城市发展报告（2011）[M].北京：中国城市出版社，2012.

[5]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].行政管理改革，2012（11）.

[6]唐敏.低成本模式难以持续，中国城镇化须解决好新问题[J].瞭望新闻周刊，2012（10）.

[7]晋利珍，刘玥.新一轮“用工荒”现象的经济学分析——基于劳动力市场双重二元分割的视角[J].云南社会科学，2011（3）.

[8]缪细英，廖福霖，祁新华.生态文明视野下中国城镇化问题研究[J].建师范大学学报：哲学社会科学版，2011（1）.

[9]杜铭.新型城镇化，要过“生态关”[N].经济日报，2013-04-15.