统筹城乡发展：重庆改革的经验与问题

王 鑫

一、引言

从发达国家的历史经验看，农村和农业在经济发展过程中必然将走向衰落 （这里的衰落有两层含义：其一，对农产品需求比例的下降将导致农业产出在国民总产出所占比例的下降以及农业在国民经济中地位的下降；其二，农业技术进步以及工业部门对劳动力的需求将导致农业劳动人数的绝对下降。）（姚洋，2005）与农业部门相比，工业部门由于借用技术相对容易，其生产率的增长要快于农业生产率的增长。这一差别的直接后果便是引起农业和非农家庭之间的收入差异扩大，并且在当今的发展中国家该差异可能更为显著。更为显著的原因在于两个方面：第一，发展中国家强调引进节省劳动的技术强化了二元经济结构的制度因素，使现代部门劳动吸纳能力更弱；第二，医疗技术的进步，外生地促进了农业人口的绝对增长，农业人口对有限土地资源的压力显著加强。然而，试图通过发展市场体系来消除城乡收入不平等的政策可能很难奏效，一个更可能的结果却是贫困但平均的农村社区 （以相互帮助和收入分享为特征）会被现代力量（商业化和现代技术）摧毁，从而在少量富有的资本家和大量贫穷的无地农民之间形成两级分化（列宁，[1899]2009）。对任一社会和国家而言，这种两级分化都是不可接受的，因为它极有可能导致社会动荡甚至暴力革命（马克思，2004）。另一方面，一个普遍的共识认为对平等的追求几乎是所有文化和宗教都具有的特征，只不过各自强调的平等的侧面有所不同（森，2002）。这样，如何消除贫困与不平等，实现城乡经济社会的和谐发展，便成为所有传统经济向现代化经济转变过程中无法回避的问题。

城乡统筹发展被公认为是应对上述问题的最佳方案。但是，在具体的改革过程中，我国却出现了“人口城市化”与“空间城市化”间的严重不匹配现象。表现在城市空间的扩张并没有为不断进入城市的农村迁移人口提供生活用地，而是主要用于以工业开发区为主体的生产建设用地，农村人口自然无法彻底转移出来融入现代城市生活并享受关键公共服务。在这种局部改革的背景下，农村迁移人口还必须忍受家庭分居、子女教育无法监督、老人得不到照顾等痛苦。更糟糕的是，城市的空间扩展过程中涌现出大量了失地农民，在现行土地征用制度下，他们原有的土地权益极易被侵蚀，若没有完善的社会保障体系和再就业体系，这类人口将很容易引发社会不稳定现象。

同时，由于区域经济发展不均衡，我国东部地区的城市化进程明显快于西部，众多学者已对东部的实践进行了经验总结，特别对“苏南模式”、“珠江模式”等典型案例做了深入分析并提出应对相关问题的方法（薛凤旋、杨春，1997；王合生，2000；张敏、顾朝林，2002）。但由于东西部的经济环境差异，特别是城乡人口数量差别，导致这些经验无法直接运用于处于城市化初级阶段的西部地区。基于此，本文试图对统筹城乡综合配套改革试验区的重庆城乡统筹实践进行梳理，总结其成功的经验及局限性，提出对于西部其它地区的借鉴意义以及进一步改革的建议。

二、实践的历史经验

2007年成为我国统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆完成了跨越式发展。2011年底，重庆GDP总量为10011.37亿元，五年间年均增长率高达16.4%。在经济快速增长的同时，城乡居民收入成倍增加。农村居民纯收入由2007年的3509.29元上升到2011年的6480.41元，城镇居民家庭人均可支配收入由12590.78元提高到20249.70元，平均每年增加13%和9.9%。城乡收入比从2007年的3.59∶1下降为2011年3.12∶1，常住人口城镇化率与户籍城镇化率分别上升为55.02%和38.37%。同年，在校大学生超过80万人，人均受教育年限超过9年；农村绝对贫困人口下降到22万。

这些数据传递了一些改革试验的积极信号。首先，改革的五年中农村居民收入增长速度超过城镇居民收入增长速度3个百分点，城乡收入差距持续拉大的趋势得到遏制。其次，户籍城镇化率的大幅度提高让更多的进城农民能够以市民身份分享城市福利。最后，绝对贫困人口由2006年底的53万下降到22万，减少31万。重庆的统筹城乡改革较好地兼顾了效率与公平，经济与居民收入高速增长的同时，城乡收入差距与农村绝对贫困人口数量却收敛到一个较低的水平。改革的成就必然源于相应的制度设计，而重庆的经验主要来自以下三个方面：

（一）户籍制度改革

传统的户籍制度被认为是阻碍城市化的最大制度障碍，这一点不可否认，但许多人忽视了传统制度的积极意义，那就是它在一定程度上让中国避免了拉美国家在发展过程中出现的城市高失业和贫民窟问题。如果把户籍制度比作限制人口流动的一个阀门的话，那么重庆的做法并不是一下子打开它，而是采取一系列政策组合，逐渐而有效地降低这阀门，使农村劳动力逐渐而有序的进入城市。重庆的具体改革措施是在自愿的基础上，3年内，农民必须在城市户口（被概括为包含社会保障体制、教育、就业和住房安排的福利包）以及农村土地产权之间做出选择。这里，我们虽然规定农民转户后 （不用放弃土地权利）即可参加城镇职工养老保险，但“补建一定年限的养老保险”则以放弃农村宅基地、承包地和林地为一定前提。这样，重庆通过这一系列政策就可以有序地实现渐进的效率改进和社会公平。重庆的户改，实际上是通过一种机制设计，利用城市户口所享有的福利，通过农民完全自愿的选择机制来显示具有很大异质性的农民群体的私人信息，并推动其采取有利于自身福利改进的行动。显然，它将使那些已经和希望迁移到城市的、具有一定人力资本并对自己在城市生活的未来具有相当信心的年轻人能够完全市民化，而这些人正好是我们城镇化进程中所首先需要吸纳的。由于我们的转户必须以放弃土地为代价，这就在准人方面设定了一定条件，可以防止一下子打开闸门后大量迁移人口为享受城市福利包而涌入。这能够在推进城镇化有序完成的同时，鼓励迁移人口努力工作和创业，这又可以反过来抑制政府的社会救助支出过快增长，造成过大的财政压力。

（二）农地产权调整

发展中国家或地区通过改变投资优先顺序增加对农村部门的投资，可以使农村也能够较好的分享现代化带来的福祉。重庆若想实现农业现代化，大规模的财政和金融投资无疑是至关重要的。但这里，我们面临的难题是，即使农业本身具有相当的比较利益，若没有任何抵押物分散投资风险，资金也是难以进入农业部门的。2008年，重庆开始试点农村新型股份合作社和“三权抵押”贷款，就此开启了资源下乡的破冰之旅。其具体做法是：鼓励农民按照自愿原则以承包经营权入股建立股份合作社，对农村集体资产进行量化确股，让广大农民享有按股分红的权益。扩大土地承包经营权、林权和农村居民房屋“三权”抵押融资的规模和范围，完善权益评估、风险补偿、资产流转等配套政策，落实政策性担保、财政贴息等扶持政策，引导商业银行、村镇银行等金融机构开办“三权”抵押业务，增加基层网点，为农民提供便利、高效、实惠的融资服务等。

（三）综合配套改革

Rodrik（2009）指出全方位且深入的制度变革并不是经济增长的必要条件。Glaser（2004）等人在新近的工作论文中发现，从实证检验看，短期和中期内人力资本似乎是比制度更基本的增长源泉，而人力资本提升则往往来自于特定国家或地区的特定政策。重庆的土改（以地票交易为核心）向市场化方向迈出了重要一步，从而可以有效遏制了城市建设和工业发展中土地管理的“活乱循环”局面一再出现；户籍制度改革（以土地换取城市福利为特征）降低了城乡居民迁移的门槛，而房改（以住房双轨制为核心）为农户完成永久性迁移提供了必要保证。不应忽略的是，这一系列机制设计目的是通过促进达到一定条件的乡村人口向城市完全迁移，来切实保障留在农村的农民对其土地的权益，而这种迁移，不仅对其本身（边干边学），而且对其子女（通过城市学校教育）而言，都是当前条件下能够实现的最有效率的人力资本投资。这一系列的政策之所以得以实行，重庆政府在顶层设计和组织推动上起了关键作用。从短期乃至于中期看，这种精心设计并具有可操作性的政策组合不仅能促进经济发展和社会稳定，也将有助于良好制度体系的最终建立（黄季焜，2008）。

三、改革的局限性

（一）利益分配制度有待完善

重庆城乡统筹实践的核心在于重新界定农村土地产权，通过构建市场化的地票交易制度为农民转户进城和发展农业提供资金保障。对于地票拍卖所获得的收益，重庆先行的办法是扣除垦复、管理等费用后，按照85∶15的比例，直接拨付给农户和农村集体经济组织。这一分配制度的初衷是最大限度地维护失地农民的利益，但实际操作中却面临明显的困难。地票交易过程中，是政府而非作为地票股东的农户成为土地拍卖的招标人。政府和农户这一委托-代理关系中，由于农户人数众多，存在明显“搭便车”效应，因此其并没有能力制定对代理人的监督以及激励机制。这种情况下，农户便成为地票利益分配中的弱势方，若没有严格详尽的分配制度保障，农户的利益便很容易被政府或其它利益集团 （如以少数权利人物为代表的村集体）摄取。地票利益分配的公开和公正是该制度最困难也是最重要的地方，因为它不仅是经济体制改革的实验，还是我们政治体制和行政体制改革的实验（周其仁，2008）。同样的问题还出现在保障房分配制度上。虽然政府强调保障房实行申请、审核和公示制度，强调公开透明，严格监督管理。但保障性住房由于财政的大量补贴因此具有某种“免费午餐”的性质，上述原则在实践中很难实现。平新乔、陈敏彦（2004）的证据表明经济适用房开发已成为房地产商获取廉价土地的重要手段。重庆如何避免类似的情形，政府还未给出合适的对策。

（二）进城农户的后续扶持

由于重庆渐进式的户籍制度设计，那些选择迁入城市的农户已经对城市的生活和工作具备了一定的适应性。但不可否认的是，长期的城乡分割阻碍了农村的发展，特别是农村教育的发展，这让转户农民在与城镇居民的就业竞争中出于绝对的劣势地位。现代社会里，教育是决定一个人能在社会阶梯中爬多高的最重要的因素。迁移农户能否完全融入城市社会关键在于其个人能力的发展状况，而这在很大程度上取决于其受教育的程度。在《共产党宣言中》，马克思和恩格斯明确表示：“个人的解放是全人类解放的前提。个人的解放是摆脱了自然和社会约束的状态，是人的全面发展状态”。对于马克思、恩格斯而言，人的解放是相对于制度而不是个人差异展开的。这就要求我们在承认城乡居民个人禀赋差异的基础上，把构建有利于发展人的能力特别是发展转户农民的个人能力放在首要位置，加大对进城农户进行后续扶持，如加强就业培训、保障基本权力、提供法律咨询等，将是重庆下一阶段统筹城乡发展所面临的重点任务之一。

（三）发展中的环境问题

城乡对立的加剧来自于传统农业部门和现代工业部门的相互作用，其结果通常被我们描述为不断扩大的城乡收入差距。殊不知，这种力量除了导致分配不均，还会造成自然环境的恶化，而这一点几乎被作为城乡统筹试验区的重庆完全忽略掉了。同收入分配的情形一样，环境恶化的因素主要是人口压力造成的农村人口的贫困。传统农业技术下，适宜耕种的土地供给随着人口增长变得短缺，穷人为了生计被迫耕种山区脆弱的土地，造成很高的土壤侵蚀率。贫困造成了营养不良，消弱了贫困人口的工作能力，妨碍了他们获得工资就业的机会。因而贫困人口被迫更多地依赖于开发边际土地上的、产权没有界定的自然资源（Dasgupta，1993；Dasgupta、Maler，1995）。制止农村地区环境恶化的办法是把以资源为基础的传统农业转换为以科学为基础、以绿色革命为标志的现代农业（速水佑次郎、神门善久，2005）。同时，尽管现代农业技术存在一些缺点，例如，肥料和化学品的使用会污染土壤和水进而危害生态和人类健康。还有，如果不配备适宜的排水设施，灌溉往往会通过盐碱和涝灾导致土壤退化，但我们需要做的是加强科学研究来克服这些缺点而不是完全放弃。农业技术开发不应局限于具有良好灌溉条件的生产环境中，而且还要扩展到通过诸如农林复合经营和耕地与草地互补性利用这样的手段，以提高脆弱地区的生产率和进行环境保护（Garrity，1993）。如何调动上述研究、开发和推广活动所需的资源？这些活动又应如何组织？应该制定什么样的政策来激发环境保护的私人投资活动呢？这应该成为重庆政府对城市化中的环境问题作出积极回应的重要议事日程。

四、结束语

在过去的三十多年中，中国在“摸着石头过河”的渐进改革模式下取得了成功。但是，现阶段我们面临的很多城市化问题，包括户籍制度、土地产权、迁移人口福利保障等，都已经进入攻坚的关键阶段，原来那套缺乏整体性和前瞻性的改革模式也到了必须进行调整的时候（黄季焜，2008）。重庆的经验在于，首先认识到传统计划体制是一个人为设计的整套体系，现有户籍制度、农地制度以及其带来的城乡分离弊端是该体系的残留，要打破它们，就必须通过精心的、人为设计的政策组合来渐进有效地完成。无论是农户进城、资源下乡还是各项制度改革，重庆的各项政策都有明显的人为设计的痕迹。而现实的经验数据也表明，这种设计有效地契合了重庆改革的初始制度条件，其系统性的政策组合有利于我们得到一个理想的结果——即保证效率又不忽略公平。对于西部乃至全国其它城市而言，可供借鉴的经验是：面对城市化难题，主动的政策设计可以取得很好的效果。当然，制度设定的具体内容将依赖于其自身发展的初始环境。

更进一步来看，重庆统筹城乡改革的关键将来自于政府的一系列利益分配方案。反对绝对平均，反对两极分化的口号太过泛化，以至于不具备有效的实践价值。这里，可以借助罗默——当今最重要的马克思主义者——的分配理论（Roemer，2004），来协调城市化过程中的利益分配问题。首先，对城市化中那些位于“生存”水平上的人，采取罗尔斯（罗尔斯，2010）的绝对平均原则；脱离绝对贫困，进入温饱阶段以后，则可以采用边际效用递减的偏好原则分配资源，具体作法是政府通过税收以转移支付的形式补贴穷人；第三阶段是自由发展的水平，可以旅游、投资等等，这时采取“分阶段偏好”原则来进行分配；最后是自我实现阶段，采用罗尔斯的“差异原则”，即同意企业家在分配上的权利，允许不平等，这样企业家、艺术家的才能才可以充分发挥。

[1]姚洋.中国道路的世界意义[M].北京：北京大学出版社，2011.

[2]列宁专题文集[M].北京：人民出版社，2009.

[3]马克思.资本论[M].北京：人民出版社，2004.

[4]森.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[5]黄季焜.制度变迁和可持续发展——30年中国农业与农村[M].上海人民出版社，2008.

[6]周其仁.试办“土地交易所”的构想——对成都重庆城乡综合配套改革试验区的建议[J]中国科技投资，2008（8）.

[7]薛凤旋，杨春.发展中国家城市化的新动力——珠江三角洲个案研究[J].地理学报，1997（3）.

[8]王合生.长江三角洲地区现代化进程中的问题与对策——以无锡为例[J].城市研究，2000（1）.

[9]张敏，顾朝林，农村城市化：“苏南模式”与“珠江模式”比较研究[J].经济地理，2002（4）.

[10]平新乔、陈敏彦.融资、低价与楼盘价格趋势[J]北京大学中国经济研究中心工作论文，No.C2004001，2004.

[11]速水佑次郎、神门善久.发展经济学——从贫困到富裕[M]社会科学文献出版社，2005.

[12]罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，2010.

[13]Glaseser，Edward L.，La Porta，Rafael Lopez-de-Silanes，Florencio and Shleifer Andrei，2004，Do Institutions Cause Growth？ NBER Working Paper，No.w10568，Issued in June 2004.

[14]Dasgupta，P.（1993），An Inquiry into Well-Bing and Destitution（Oxford：Clarendon Press）.

[15]Dasgupta，P.，and Maler，K.G.（1995），“Poverty，Insititutions，and the Enviromental Resource Base”，in Behrman，J.，.and Srinicasan，T.N. （ed.），Handbook of Development Economics，vol.3A.

[16]Garrity，D.（1993），“Sustainable Land-Use Systems for Sloping Uplands in Southeast Asia”，in Technologies for Sustainable Agriculture in the Tropics，ASA Special Publication no.56，41-65.

[17]John E.Roemer （2004）， “Eclectic Distributional Ethics”，working paper.