村书记视角下的乡村治理——基于湖南Z市的调查

郝 涛

真实的乡村社会究竟是什么状况？如何更好地治理乡村社会？对于这些问题，可谓是仁者见仁，智者见智。相对于其他群体，农村的村书记对乡村治理的看法更值得关注，因为他们长期生活在农村，对农村各项事务比较熟悉，作为农民的“当家人”和政府的“代理人”，他们是党在农村实施核心领导的关键，是农民群众的“主心骨”，是农村发展的“领头羊”。了解村书记眼中的乡村社会，能够让我们看到更加真实而非想象的农村，这对于实现乡村社会良性治理具有重要作用。为此，2013年2-3月，笔者对湖南省Z市的118名村支部书记开展了一次调查，这次调查以问卷调查为主，并对个别村书记进行了深度访谈。

一、被访村书记的基本情况

在性别方面，被访的村书记以男性为主，占了93.3%，女性仅占被访人数的6.7%，可以看出男性在农村的政治舞台上占据绝对优势，而女性的政治参与水平还比较低；在民族构成方面，被访的村书记以少数民族为主，其中土家族占71.1%，白族占13.5%；

在年龄方面，被访的村书记以中老年人居多，占了76.2%，其中41-50岁的占43.2%，51-60岁的占16.9%，60岁以上的占16.1%，而40岁及以下的仅占12.7%，基本上呈现出当前农村干部老化问题比较严重，老人政治对农村发展既有利也有弊端，年龄较大的村书记阅历丰富，有助于处理农村各种复杂的事务，但从长期来看可能会造成乡村治理人才后继无人的局面，从而不利于农村的可持续发展。

在文化程度方面，被访村书记的文化程度普遍不高，其中文盲占0.8%，小学文化程度的占3.3%，初中文化程度的占30.5%，高中及中专文化程度的占56.7%，大专及以上的占6.7%；在社会兼职方面，被访的村书记拥有社会兼职的比例不高，其中任政协委员的占33%，没有一人任人大代表。

在获取知识的主要途径方面，仍然以传统的学习方式为主，新传媒在农村的发展非常薄弱，其中29.4%的人以看书为主，38.5%的人以浏览报纸杂志为主，22%的人通过党校学习获取知识，只有10.1%的人靠上网获取知识；调查虽显示看书是村书记获取知识的主要渠道，但他们看书的数量仍少得可伶，在过去1年中，37.2%的人看了5本以上，39.8%的人看了2-5本书，12.7%的人看了1本，5%的人甚至没有看过1本书，说明村书记的学习情况不很乐观。随着信息化发展步伐的加快，不注重学习新知识的村书记很难适应乡村治理的转型变化。

在家庭收入来源方面，41.5%的被访村书记仍以农业生产为主，27.1%的人靠个体经营，15.6%的人靠外出打工，5.9%的人靠本地企业工作，9.3%的人靠村干部工作；“上面千条线，线面一根针”，上面的政策在农村最终要靠村书记贯彻落实，他们的态度决定政策的实施效果，经济待遇直接关系到他们工作的主动性和积极性，但调查显示，绝大多数被访村书记对当前的工资水平不满意，其中44%的人认为工资偏低，47.7%的人认为工资过低，仅有8.4%的人认为适中。

在任职身份方面，19.4%的人是复员军人，15%的人是经济能人，18.2%的人是技术能人，47.4%的人是一般群众；在任职目的方面，97.4%的人认为是为村民服务，占了调查对象的绝大多数，只有极少数村书记是为了获取个人好处；在任职方式方面，仅有1位村书记是上级任命的，其余的均是通过选举当选的，这说明随着农民民主意识的不断增强，农村基层民主建设近年来有了较大的进步；在任职时间方面，担任了5年及以下的人占27.1%，担任6-10年的人占26.2%，担任11-20年的人占27.9%，担任20年以上的人占18.8%。

二、村书记眼中的乡村治理

农村哪些人最适合担任村书记呢？无论是学界还是政界都已经探讨了很多，那么村书记自身是如何看待的呢？根据调查，半数以上的被访村书记认为返乡务工青年最适合，比例高达52.7%，44%的被访村书记认为经济大户最适合，而对于转业军人和回乡定居的离退休党员干部并不看好。

面对错综复杂的农村工作，村书记作为村里的“一把手”，只有具备较强的工作能力，妥善处理好各种棘手问题，才能得到乡镇政府和村民的认可，从而树立自己的威信。村书记的能力包括许多方面，如领导能力、经济能力等，发展是当前农村的首要问题，能否带领村民致富仍是衡量其能力高低的最重要指标，问卷调查也证明了这一点，46.6%的人认为村书记要有带领群众致富的本领。22.8%的被访村书记认为做事要有民主作风，说明通过上个世纪80年代以来实施村民自治以来，村民参与村庄事务的意识明显增强，现在的村书记要有民主意识，“霸、蛮、狠”的传统管理方式行不通了。

对于搞好农村工作的主要依靠力量，仅有9.3%的人认为是乡镇政府，乡镇作为我国的最基层政权组织，其重要性不言而喻，但政策的落地生根最终还要靠村书记的贯彻落实，可以说，没有他们的积极支持，什么事都做不了。农村有威望的人在村民中具有一定的号召力，但仅有13.5%的村书记认可这一群体的作用，而77.2%的村书记认为村干部才是最主要的依靠力量，村书记如此一来村干部，这与村干部干事认真有关，根据调查，除一人认为是村干部做事敷衍了事外，余下所有被访村书记认为村干部做事非常认真，说明被访村书记对于村干部的工作还是非常满意的，这对于实现乡村良性治理无疑很重要。

对于制约村书记工作积极性的主要因素，半数以上的人认为经济待遇太低，33%的人认为压力过大，6.7%的人认为缺乏政治前途，也有两人表示怕得罪人。对于村书记与村主任的关系，高达71.1%的被访村书记认为两者关系很难融洽，正是基于这样的认识，50.8%的被访村书记认为村书记与村主任实行一肩挑好，在当前政治体制格局下，一肩挑也许是最优的选项。

进入后税费改革时代的乡镇政府该如何定位，一直是大家讨论的热点问题，村书记对此的看法值得思考，5.9%的被访村书记认为应该撤销，22.8%的人认为应该保持原状，3.3%的认为应该保留但弱化，67.8%的人认为应该保留并加强，在大多数被访村书记看来，应该强化乡镇政府的功能，而不是撤销或弱化乡镇政府的功能。税费完全取消后，乡镇政府的事情不是越来越少了，而是越来越多、越来越细了，乡镇政府面临的问题是如何由管制型政府向服务型政府的转变。

乡村关系在不同的历史时期呈现出不同的形态，当前的乡村关系不同于以往，表现出“形强实弱”的特点，也就是说，表面上看起来，乡镇政府对于乡村具有强大的控制功能，农村基层政权建设深入到了乡村社会的角角落落，实际上这些都是一种假象而已，实际上，乡镇政府很难真正管控乡村社会，其在解决村庄事务中显得力不从心，只有依靠村干部的支持和配合才能完成，乡镇干部迁就村干部的现象成了一种常态，调查数据也反映了这一点，当乡镇安排的工作村民的利益发生冲突时，只有4.2%的被访村书记选择“站在乡镇一边”，11%的人被访村书记选择“站在村民一边”，84.7%的被访村书记表示“看具体情况而定”。

村集体经济是村民自治的经济基础，是村庄公共事业发展的重要保障，村级集体经济的实力直接关系到村庄治理的好坏，但根据调查反映的情况看，村集体经济发展十分薄弱，难以适应农村经济社会发展的需要。在村办企业或其他经济实体方面，只有11.8%的人认为有，9.5%的人认为曾经有但现已破产或解散，3.3%的人认为现虽有但处于瘫痪状，高达75.4%的人认为没有。在村办企业或其他经济实体状况较差的情况下，村集体的收入不可能乐观，90.6%的被访村书记认为村集体没有收入，95.7%的人认为当前村庄治理所需的资金主要依靠政府转移支付，几乎没有其他的来源了，以至于多数村里的财务状况捉襟见肘，4.2%的人认为是村里收支略有盈余，19.4%的人认为村里收支平衡，而45.7%的人认为村里略有亏空，28.8%的人认为村里出现较大亏空。

社会风气的好坏能够反映出乡村治理的软环境如何，但从调查来看，当前乡村社会风气并不是太好，32.4%的人认为一般，35.7%的人认为较差，只有27.9%的人认为较好；在农村治安状况方面，13.5%的人认为较好，55%的人认为不好。对于社会风气不好的具体表现，43.2%的人认为是村民道德素质下降，16.9%的人认为是社会治安得不到保障，1.6%的人认为是封建迷信活动多，16.1%的人认为是攀比成风。

关于村庄治理中村书记遇到的主要困难，9.3%的人认为是没有好项目，13.5%的人认为是缺少技术，19.4%的人认为是缺乏人才，25.4%的人认为是村级债务累累，42.4%的人认为是上级财政支持少。村书记对本村最大的忧虑方面仍然是经济发展方面，高达83%的人认为村民致富门路少，9.3%的人认为是村民思想混乱，5.9%的人认为是村风民风差，1.8%的人认为是村干部的权威下降。

三、乡村治理中的村书记队伍建设

一位村书记讲：“共产党能搞多少年，村书记是关键。”道出了“基础不牢，地动山摇”的深刻道理。村看村、户看户，群众看党员，党员看干部，干部看书记。由此可见，村书记是乡村治理的关键所在，其重要性怎么强调都不为过。在访谈中有村书记抱怨：“现在的村书记三头受气，老婆抱怨，村民怨恨，领导批评，没干头。”问卷调查显示，22%的人表示不想干了，44.9%的人表示干不干无所谓，仅有33%的人表示愿意继续干下去。为了实现乡村社会的善治，巩固党在农村的执政地位，应重视村书记，提高待遇，切实加强队伍建设。

一是培养人才。马克思认为，人是生产力最活跃的因素。面对越来越复杂的乡村治理形势，必须重视村书记队伍建设。一方面要培养精力充沛的后备力量，让有经济头脑、文化素质高、群众基础好、见多识广的年轻人充实到队伍中来，如返乡农民工、退伍军人、技术能手、私营企业主等，避免村书记队伍后继乏人。另一方面要加大对村书记的培训力度，由于多数村书记的年龄较大，文化程度不高，获取信息、技术和知识的渠道有限，加大对村书记的培训力度显得十分紧迫，在具体的培训内容上，7.6%的人认为是文化知识，10.1%的人认为是法律政策，33%的人认为是农村实用技术，42.3%的人认为是管理能力，通过培训让他们紧跟时代发展步伐，了解最新市场信息，不断适应变化迅速的社会转型。

二是提高待遇。一方面让村书记在经济上有想头，从调查来看，88.9%的村书记认为工资待遇低，58.4%的人认为待遇较低是制约他们工作积极性的主要原因。一位村书记认为：“经济待遇太低，干部还想搞其他事，无法专心工作。”为了解决后顾之忧，很有必要提高他们的经济待遇，让其在经济上有想头；另一方面让村书记在政治上有奔头。一位村书记认为：“干一辈子最后还是普通老百姓一个，也不可能提拔。”26.7%的被访村书记认为缺乏政治前途是影响工作积极性的因素。因此，要适当拿出些名额让村书记有机会进入公务员队伍，让他们在政治上有奔头。

三是把好入口。村书记素质的高低关系到党在农村的执政地位，要把真正有能力、愿意为村民服务的人吸纳进组织中来。一方面要警惕黑恶势力。黑恶势力是乡村治理的一颗毒瘤，他们称霸一方，横行乡里，欺压百姓，破坏了正常的乡村治理机制，如果他们进入到体制内，就会利用体制内的政治资源谋取自身的非法利益，其带来的后果就会更加严重，不仅会影响乡村社会的价值规范，而且会造破坏乡村社会的政治生态环境，后患无穷。另一方面要防止平庸之辈。村民自治制度是乡村治理的一种重要制度安排，促进了农村各项事业的发展，但该制度并不是完美无瑕的，其作为农民参与村庄事务管理的民主形式，自然也很难走出民主的困境，“一人一票制”下选出来的村书记很可能是个平庸之辈。

四是延长任期。一般而言，村书记的一届任职期限为3年时间，这是农村基层民主政治发展的制度安排，在3年任期内，村书记接受全体村民的监督，如果干的不好，也不至于造成太大的损失，因为3年时间毕竟不是太长，村民在下次选举时就可以重新做出选择。然而，根据对村书记的调查，3年任期制的时间安排并不太合适，不利于乡村社会的治理，正如有的村书记所言，“第一年和第三年都在忙选举，真正做事的时间只有1年”，也就是说，3年时间里差不多有两年时间在应付选举的事情，村书记哪里还有心思全身心开展工作，故可以适当延长村书记的任期时间，把3年任期改为5年任期比较合适，如此一来，村书记就可以腾出更多的时间做事情。