法院工作报告制度是如何实践的——以最高人民法院工作报告为例

彭 美

我国县级以上人大每年召开人大代表会议时，一项固定的大会议程就是听取和审议同级人民法院院长所做的工作报告，以投票方式做出是否予以通过的决议。这项制度从中央到地方，从最高人民法院到基层法院，每年例行运行，已经成为社会主义中国人民法院制度中极富特色的组成部分。这项制度体现了在中国共产党的领导下，国家权力机关与司法机关之间的产生与被产生、监督与被监督的宪法关系。

从实践来看，法院工作报告制度大致包括报告的制作、报告、审议与决议四个环节。我们以最高人民法院工作报告为分析样本，仔细观察并深入考察法院工作报告制度的运行实践，即最高人民法院如何制作工作报告、最高人民法院院长向全国人大报告了什么、全国人大代表如何审议最高人民法院工作报告、全国人大会议如何对最高人民法院工作报告进行决议的等一系列活动，重点关注制度运行的实践过程，因为 “从实践中发现真实的有意义的问题，发现影响人的行为和制度运作的重要且相对稳定的变量……才能产生出具有普遍意义的具有解释、预测和控制人的社会活动得到理论。”[1]本文尝试通过观察制度的运行实践并予以反思，以期发现制度存在的问题并尝试提出解决或优化的建议，以利于中国建设社会主义法治国家目标的推进和实现。

一、法院工作报告制度的运行实践

（一）制作

各级人民法院历来重视工作报告的制作。如何将报告写好，做到既全面、详尽地展现最高人民法院过去一年的工作成绩，又谨慎、客观地披露过去一年的缺点和不足，一直是从院长到每个工作人员共同关注的大事。一般来讲，工作报告的制作环节包括调研、起草和修改三个主要流程。

1.调研。多年来，最高人民法院一直延续了一个不成文的传统，即在法院工作报告制作前专门安排一些主题调研。“调研”其实就是征求全国人大代表、政协委员和社会各界代表对最高人民法院工作的意见。通过与全国人大代表、政协委员和社会各界代表的座谈和走访，调研小组可以详细搜集当前人大代表和政协委员最关注的问题，了解社会公众最关注的司法热点，汇总各种渠道（如上访、申诉、人大代表交办的案件等）反映上来的比较集中的问题。调研的好处在于：一方面可以使最高人民法院的工作报告做到充分结合现实，另一面可以在工作报告中对调研过程中搜集到的热点和难点问题做出一定的回应。

2.起草。调研结束后，正式进入法院工作报告的起草阶段。各个调研小组将征求到的意见和建议、收到的提案和座谈走访中搜集的各种材料，统一交付给起草工作组，由其进行清理、分类和汇总。这个阶段，报告起草小组要确定工作报告的指导思想、重点报告事项和基本的结构等，工作组要反复核对工作报告中最高人民法院和地方法院的各项统计数据，斟酌遣词造句，力求简洁、精炼。据《南方周末》记者采访熟悉最高人民法院工作报告起草工作的人士说，最高人民法院工作报告“大到整体框架、各部分的篇幅分配，小到一个词的添加删除，都经过数十次锤炼。”[2]

3.修改。最高人民法院工作报告初稿完成后还要经过长时间、反复的修改。首先在最高人民法院院内进行修改，初稿完成后要先送交最高人民法院院长和相关领导审阅、批示。接着，在全国人大会议进行期间，最高人民法院会特别安排法官到全国人大各代表团去旁听人大代表审议最高人民法院工作报告时的发言和讨论。负责记录的法官会及时将各位人大代表和政协委员的意见向最高人民法院党组汇报，由最高人民法院党组根据具体情况选择对工作报告再次进行修改。准确地说，此时最高人民法院工作报告的制作才算完成，其间经历的环节不下数十道程序。

（二）报告

最高人民法院工作报告基本都是由院长亲自向全国人大报告。最高人民法院工作报告除了受其所属时代的影响呈现出不同的风格面貌外，还明显地受时任最高人民法院院长个人的特点所影响。每位院长在任期内，其工作报告的风格基本一致。可以说，最高人民法院工作报告其实也是每任最高人民法院院长的政绩报告，它是一个向全国人大及全国人大代表和全国人民展示最高人民法院工作成绩的重要文本，是衡量最高人民法院院长能力的重要载体。

最高人民法院工作报告的内容基本保持了一个固定顺序：先报告司法工作，再报告行政工作。前者主要包含最高人民法院及全国法院的审判、审判监督和执行三个方面的工作，后者主要包括人民法院的队伍建设和法院建设两部分。

1.司法工作。人民法院的审判工作是工作报告的核心内容，报告重点集中在上一年度三大审判工作的受案与结案数目、主要案件类型、同比增降比例以及处理结果等方面。其中，刑事审判工作基本上历年来都是被放在工作报告最首要的位置。民事审判工作通常紧随其后。经济审判、海事审判等内容一般都被归入民事审判工作部分。关于行政审判工作的内容首次出现在1988年最高人民法院工作报告中，此后行政审判工作也成为最高人民法院工作报告一个重要组成部分。

2.行政工作。最高人民法院除了向全国人大代表报告司法工作外，还要向人大代表报告其一年来开展的大量的行政工作。最高人民法院工作报告中有关行政方面的工作主要分为队伍建设和法院建设两大部分。有关人民法院队伍建设的内容具体体现在三个方面：即思想政治建设、业务培训和改革法院招录制度。而法院建设部分的内容则主要包括充实人员、经费保障、人民法院基础设施建设和基层建设等四个方面。

（三）审议

“审议”一词在英文中表述为Deliberation，就其词典含义兼有“慎思”和“明辨”两层含义。审议的观念及其实践和民主的观念一样，历史悠久。在我国，全国人民代表大会是最高国家权力机关。人大作为民意机关、代议机关，集体行使职权、集体决定问题。对全国人民代表大会来说，集体行使职权的组织形式就是每年一次的人代会，主要内容就是审议和决定议案。在我国，人大代表的“审议权就是对会议议题进行讨论、发言（国外还包括辩论）的权利。”[3]为了保证人大代表充分行使审议权，需要代表审议的法律草案必须在会议前一定时间内送交各位代表。法律规定人大代表在人大会议期间审议各项议题时所发表的言论，不论是赞成或者反对、表扬或者批评，都不受法律追究。概括地说，在中国，人大代表在人大会议进行期间，就相关法律草案、议案和“一府两院”工作报告等文件所进行的讨论、发言过程即为审议过程。人大代表对最高人民法院工作报告的审议主要体现在两个方面：

1.形式审议。近几年，人大代表对最高人民法院工作报告的形式和结构发表了大量的审议意见，主要集中在：（1）工作报告的简练；（2）报告除采用数字说明外，最好再附上经典案例说明；（3）报告前再附上案情分析材料。

2.内容审议。人大代表对最高人民法院工作报告的审议，审议范围非常广泛，法院工作的方方面面几乎都涉及到。从人大代表的发言情况来看，审议意见主要包括：（1）对工作报告的总体评价。通常，人大代表都会发表自己对最高人民法院工作报告的总体评价。这其中，出现频率最高的词汇是“赞同”、“完全赞同”、“非常赞同”等。（2）对最高人民法院的评价和意见。人大代表在审议最高人民法院工作报告时，因选取的立场和角度的差异，各自可以自由地对最高人民法院一年来各方面的工作发表不同的意见和看法。通过查阅2004-2008年间《人民日报》和《人民法院报》等权威官方媒体的报导，最近几年，人大代表们审议最高人民法院工作报告的热点主要集中在人民法院司法改革、执行、法官队伍建设、基层法院基础建设、惩治司法腐败、推进法官职业化建设等方面。大部分人大代表通过审议最高人民法院工作报告，表达了对最高人民法院工作的肯定和支持。对于最高人民法院近几年连续在工作报告中自我披露缺点和不足的做法，代表们尤其赞赏。另一些代表则站在更高的角度，对最高人民法院的工作表达了支持和理解。在大多数人大代表对最高人民法院工作表达肯定和支持的同时，也有少数人大代表直言最高人民法院的缺点和不足。

人大代表对最高人民法院工作报告的审议意见，不论是赞成的还是否定的、表扬的还是批评的，都得到最高人民法院的高度重视。人大代表提出的审议意见都会对最高人民法院工作报告产生实质性的影响——引起报告的修改。以2008年十一届全国人大一次会议为例，最高人民法院根据代表、委员的建议和意见，在将工作报告提交大会表决前，对《最高人民法院工作报告》作了8处大的修改。

（四）决议

从中国的政治实践来看，有权对最高人民法院工作报告做出决议的主体是全国人民代表大会。1989年《全国人大代表议事规则》规定，全国人民代表大会每年举行会议的时候，全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院要向大会提出工作报告，经各代表团审议后，大会可以做出相应的决议。这被视为全国人民代表大会对最高人民法院工作报告有权进行决议的法律依据。

大会秘书处会参考人大代表的审议意见，起草“关于最高人民法院工作报告的决议草案”。决议草案通常会综合大会对最高人民法院工作报告的审议意见，表明大会对最高人民法院工作报告的态度、立场，即对报告表示赞同或批准，有时也会就如何贯彻报告提出原则性的意见。对最高人民法院工作报告的决议草案要交各代表团审议，大会主席团对各项报告和决议草案讨论同意后，交大会最后一次全体会议表决。

二、对法院工作报告制度运行实践的反思

目前，法院工作报告制度尚存在一些问题。例如，为了追求较高赞成率，法院在工作报告的制作过程中加大了与人大代表的沟通和交流，在法院工作报告起草阶段广泛征求人大代表的意见，以期在正式人大会议召开前得到人大代表的先期支持，因此，在实践中越发紧随民意而动，法院与人大、人大代表之间的宪法关系在报告制作实践过程中、尤其是在制作工作报告前的调研和征求意见环节因此发生了一定的异化。从报告内容看，法院工作报告以各个时期党和国家的中心工作为主轴，不仅包含了人民法院独有的与审判职能密切相关的审判和执行方面的工作情况，而且包含了与审判职能关系不太密切的类似法院内部管理、法官奖惩和学习整顿等行政性事务。当然，报告内容所选取事项基本都是人民法院工作中的成绩和亮点，而很少将法院工作中的缺点暴露在报告当中，在很大程度上使报告的内容缺乏真正的可监督性。从法院工作报告的审议环节来看，人大代表对法院工作报告审议的时间少、审议任务多，代表的审议发言普遍针对性低，从而导致审议质量不高。另外，由于缺乏相应的责任机制，人民代表大会对法院工作报告的决议也不具有必要的约束力。

进入21世纪，中国民主政治发展较快，依法治国理念逐渐深入人心，人大代表的参政议政能力日益增强。发现问题并尝试提出解决或优化的建议，有利于中国建设社会主义法治国家目标的推进和实现。作为一种人民当家作主的方式，法院工作报告制度必须保留；但作为一种人大及其常委会行使监督权的制度设置，法院工作报告制度则必须做出相应的改革或完善。

首先，全国人大会议和地方各级人大会议，代表听取和审议法院工作报告体现了人民当家作主的政治意义：最高人民法院院长向全体人大代表宣读工作报告的场景和人大代表认真审议工作报告的场景，本身就是极好的民主宣传和政治实践。

其次，在中国的宪政框架之下，人民代表大会行使监督法院的职权是应有之义。沈阳中院与衡阳中院的事例昭示着通过法院工作报告，人大、人大代表对法院的监督和制约在逐渐变大，有力地证明法院工作报告制度具备较强的监督功能。作为一种人大及其常委会行使监督权的重要制度载体，法院工作报告制度优化的总体思路是：首先，各级人民法院向同级人大报告工作时，只需报告本级法院自身的司法工作内容；其次，在程序上，将法院工作报告制度与 《监督法》规定的法院专项工作报告制度衔接起来，将人大代表在听取和审议法院工作报告过程中反映得最集中的意见整理出来，形成审议意见，按照《监督法》的规定，由人大常委会依照程序按照听取和审议法院专项工作报告制度的要求予以处置，以期更好地落实监督实效。

[1]罗伯特·C·埃里克森.无需法律的秩序：邻人如何解决纠纷[M].苏力，译.北京：中国政法大学出版社，2003：18.

[2]赵蕾.谁投了两高报告反对票[N].南方周末，2009-03-18.

[3]蔡定剑.中国人民代表大会制度 [M].北京：法律出版社，2003：196.