完善立法：夯实反腐败的法制基础

吴劲松

（长江大学 纪委监察处，湖北 荆州 434023）

责任编辑 袁丽华 E－mail：yuanlh＠yangtzeu.edu.cn

法律是有效防治腐败的有力武器。国家只有制定了专门针对腐败现象的法律，严格规范公务人员职务行为，积极防范公权力滥用和异化，反腐败斗争才有根本保证。

一、预防和惩治腐败的法制前提和基础

完善反腐败立法是由民众强烈要求消灭腐败现象的迫切需求所决定的。当今中国社会，为什么毒奶粉、黑砖窑、疫苗案等道德缺失的事件层出不穷？究其原因在于官场的腐败。官场的腐败必然会导致人民群众出现诚信危机，从而引发整个社会的道德陷落和缺失。目前，腐败现象已成为人民群众关注的第一大问题，人们迫切需要一个公平正义的社会环境和风清气正的官场环境。

完善反腐败立法是由当前社会腐败现象严峻形势的客观存在决定的。从1982年起至今30年间，我国共有420余万党政人员因违反党纪政纪受到处分，其中省部级官员465人，省部级官员因贪腐被追究司法责任90余人。在2011年对领导干部以权谋私、权钱交易等违纪违法案件的查处中，涉及县处级以上领导干部4843 人，其中777 人被移送司法机关。从这些数据可以看出，社会腐败现象已经十分严峻，人民群众对各级党组织、政府的满意度下降，已经到了危机的临界点。

完善反腐败立法是政府在反腐败斗争中的主导地位所决定的。作为对某个区域订立、执行法律和管理的专门机构——政府来说，它具有政治、经济、文化、社会公共服务四个职能。这些基本职能决定了，政府在反腐败斗争中占据主导地位。政府必须要深入推进反腐败国家立法研究，尽快出台《反腐败法》，健全完善预防腐败的体制机制，加强对预防腐败工作的组织协调和综合规划，凸显政府加强反腐力度的决心。

二、借鉴国外反腐败立法的有效经验

纵观世界各国反腐败的发展进程，现行反腐败立法一般有两种模式：一是制定专门的反腐败法，如美国、韩国、英国等。据不完全统计，目前对贪污贿赂腐败犯罪专门立法的国家有30多个；二是有关反腐败的法律规定散见于各单行法律法规中，如芬兰、丹麦等。这两种模式各有其合理性，其具体形成过程是与所在国家的政治、经济、社会、历史等密切相关的。在反腐败立法方面，各国经过长期的建设均得到了很大发展，主要有以下可以借鉴的有效经验：

第一，明确界定罪与非罪。在很多现行国家反腐败立法中，我们可以清楚地看到：对接受礼品、政府官员兼职、假公济私、铺张浪费、工资以外收入、政府官员离职后利用原职位的影响获得不正当利益等均有明确的限制规定。正因为法律内容周全、缜密、具体，所以这些法律条款可操作性很强，对某一违法犯罪行为的适用法律一目了然。

第二，有罪认定标准“零容忍”。从各国反腐败立法来看，他们均采取了“零容忍”的立法思想：只要发生犯罪行为，不看数额的多少，即使是口头同意、企图获取利益而未实施的行为都认定为有罪，这对隐形犯罪和预谋犯罪都有极大威慑。例如《美国联邦法典》第203节在关于“国会议员、职员和其他影响政府事项中的人员的报酬”中明确规定，上述人员“谋取、收受或者同意收受任何报酬的”即构成犯罪。

第三，反腐败立法与时俱进。随着腐败犯罪呈现出国际化趋势，各国均在原有法律体系的基础上不断加以完善，出台了许多针对新形势的专门法律规定，这样不仅便于公民了解和举报腐败罪行，也便于执法机构依法查处腐败行为。所以反腐败立法不应该是封闭的。

三、克服我国反腐败法律体系的局限性

目前，国内反腐败法律体系的局限性主要体现在以下三个方面：

第一，政出多门造成了反腐败条款重复杂乱。据不完全统计，省（部）级以上机关制定党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件2000余项，其中，中央纪委、监察部高达120余项。这些已出台的反腐败条款之间难免会出现相互重复矛盾的现象，有些腐败分子往往避重就轻，钻法律“空子”，得以从轻处罚，这样只会在很大程度上纵容腐败现象。所以，我国当前迫切需要一部起统帅作用的《反腐败法》。

第二，处罚力度过轻不利于遏制腐败现象。改革开放以来的三十多年，我国仅中央一级发布的具有普遍效力的廉政规则有450多项，其中有70%只具有教育功能而无任何处罚措施，使执行部门难于具体操作和检查监督，难免出现过轻过重的后果，起不到教育和惩戒作用。同时在我国受贿和行贿的量刑是完全不对等的，行贿者在权衡利弊之后肯定会选择“用极小的行贿风险来换取巨额利润”。

第三，颁布条款已无法适应反腐败新形势的变化。腐败现象的全球化特征，对我国反腐败斗争提出新的时代要求。很多腐败分子为了逃避法律会选择转移赃款外逃，势必造成大量国有资产流失。更有甚者，他们可能以政治借口发动政变或叛乱。但是已颁布的法律条款中，对以上情况均未涉及，所以我们要尽快完善引渡的基本原则，扩大引渡的适用范围，完善引渡程序；除规定国家主权、平等互惠原则外，还应规定双重犯罪或双重可罚原则、腐败犯罪不得视为政治犯罪的原则等内容。

四、进行反腐败立法的顶层设计

随着改革开放的不断深入，我国的经济体制、社会结构、利益格局和人民的思想观念发生深刻变化，腐败现象出现许多新态势，腐败行为日趋隐蔽化、智能化、复杂化，反腐败斗争的形势依然相当严峻。因此，亟须制定一部专门的反腐败法，进一步加大惩治和预防力度，综合运用各种有效手段，提高反腐败工作的科学性，推动反腐败工作深入开展，营造廉洁高效的社会环境。

第一，确定“预防为主，惩前毖后”的立法思想。反腐败法应该是一部集合实体法与程序法的法律，主要运用于规范政府官员的行为和权力，以“治本”为主，突出预防功能，让社会各界自觉抵制和消除“潜规则”。作为政府官员，权利和责任应该对称，政府给予了什么样的权利，就应该承担相应的责任。如果政府官员滥用权利，就要受到法律的惩处。

第二，体现“预防、监督、惩治、保障”四大功能。反腐败法可以划分为六章内容：总则；反腐败机构；腐败的预防；反腐败调查；腐败的定罪与惩罚；附则。我们可以将散落在《刑法》、《公务员法》等部门法或党和政府的政策性文件中的有关反腐败的相关条款进行整合完善，并根据当前腐败现象的新形势补充增加相应条款。针对中国社会实际，立法要明确规范国家工作人员的兼职、经商行为，禁止公职之外担任企事业单位的职务；规范国家工作人员近亲属的商业活动范围，禁止从事与国家工作人员职务有关的经营活动；规范他们离职后的从事职业、接受馈赠的行为，限制国家工作人员离职后在非国有、集体企业的任职，禁止在离职后接受原在职期间的利害关系人的馈赠等内容。

第三，紧扣国际公约，创造本土特色。《联合国反腐败公约》是联合国历史上第一部指导国际反腐败斗争的正式法律文件，我国已于2005年加入。我们应该以《公约》为蓝本，建立与完善具有中国特色的反腐败法律体系，扩大和促进我国与国际反腐败组织的合作和交流。

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