公办高校与民办高校运行机制的异同分析

李大章

现代大学制度的创建关系高等教育改革和发展的全局，也是高校实现自身科学发展的基础。一直以来，学术界和理论界对现代公办和民办大学制度的研究乐此不疲，却对公办与民办高校的运行机制研究甚少。运行机制与管理制度的关系是一一对应的，运行机制是前提，管理制度是保证，离开了对运行机制的研究来谈制度是本末倒置。从高校的发展角度来看，对高校运行机制若干问题的研究更应该得到重视。

一、高校运行机制的概念与维度

（一）高校运行机制的概念界定

“机制”一词来源于拉丁文，是人们为了实现某种目的而制造的工具和采取的手段的总称。《辞海》对其是这样解释的：原指机器的构造和动作原理。生物学和医学通过类比借用此词，指生物结构组成部分的相互关系，以及期间发生的各种变化过程中所表现的物理、化学性质和相互联系。

参考相关研究结论，笔者把高校运行机制界定为：高校系统内部的各个构成要素之间，以及高校自身与外部环境之间相互作用的关系及工作运转方式。本文对公、民办高校的划分是依据其办学经费来源的差异，如果某一高校的经费主要是由国家政府部门提供，则为公办高校，如果主要是由非政府部门提供，则为民办高校。相应地，公（民）办高校运行机制是指，公（民）办高校系统内部的各个构成要素之间，以及学校自身与外部环境之间相互作用的关系及工作运转方式。

（二）高校运行机制的维度划分

从宏观方面来看，高校运行机制涉及四个主体：国家、社会、市场以及高校自身，这在学术界已达成共识。但在高校运行机制具体维度的划分上，研究者观点各异，缺乏统一性。如：陈世瑛把高教运行机制分为自主办学机制、主动适应机制、自我发展机制、自我约束机制［1］；田建国把高校运行机制划分为高等教育的宏观调控机制、高等教育的自主办学机制、高等教育的竞争机制、高等教育的市场机制［2］；而赵小和等人则认为，民办高校的办学机制主要有动力运行机制、管理运行机制、监督约束机制和信息反馈机制［3］；金彦龙等人把其划分为管理机制、人才培养机制、办学条件保障机制［4］。

在对学者们的观点进行比较分析的基础上，笔者把高校的运行机制分为：经费筹集机制、调控机制、动力机制、自主办学机制。经费筹集机制侧重于高校与社会、与家庭的互动作用；调控机制从宏观方面揭示了高校与国家、市场的关系；动力机制是指结合外部压力和自身特点，高校面对激烈的竞争时，如何激励利于自己发展的行为、约束悖于自身发展的行为；自主办学机制则强调高校在国家、社会、市场的影响下如何保持自我，彰显自身特性。这四个机制涵盖了现代高校系统的四个主体，既包含了与所有外部环境相互作用的关系，又涉及了高校内部发展机制，较为全面地揭示了现代高校系统内外各个要素之间的关系，与相关研究的结论有的吻合，有的则包含或者被包含于其中。

二、公办、民办高校运行机制的异同分析

（一）经费筹集机制异同

公、民办高校在学费筹集机制方面的共同之处是：在办学经费的来源上都呈现了多元化趋势，从整体上看，其经费来源均包括政府拨款、学生学费、学校创收、社会捐赠及工商企业界的投资等。不同之处在于：经费来源主体不同，公办高校的经费来源主要是政府拨款，而民办高校主要是学生缴纳的学费；工商企业界投资多半会选择民办高校。

公办高校受招生名额和办学规模的限制，一个人接受了其教育就会减少其他人接受的机会，在消费上具有一定的竞争性；同时，也具有受益的非排他性，接受了教育的学生提高自身人力资本的同时，也通过提高社会的文化水平等方式增加了社会的收益。所以，学术界把公办高校所提供的教育服务归于“准公共产品”的行列。

民办高校在消费上同样具有竞争性，同时，又可以通过学费和录取分数线部分实现受益的排他。在民办高校就读的学生支付的学费不但包含着其享有的全部效用，而且是全部效用加利润，这有点像个人以购买商品的方式购买教育服务的感觉。但无可质疑的是，民办高校教育服务的收益也外溢到社会其它人身上，不能完全实现排他。显然，民办高校教育是介于私人产品和公共产品之间的，却更接近于私人产品，因此，笔者称之为“准私人产品”。

两种类型的混合产品同样都存在着外部效应。存在外部效应的混合产品的供给资金由国家（政府）和市场（学生个人）共同提供，这是外部效应理论的基本观点。此外，根据教育成本分担理论中的“谁受益，谁分担”的原则，高校教育同时具有个人收益和社会收益，不但享用的个人获得了收益，而且其正的外部效应外溢到整个社会，同为受益者的国家 （政府）和学生个人均承担教育成本在情理之中。由于外部性的存在，使得教育在人们心中是利国利民的事业，因而公、民办高校均会吸收到社会慈善捐款。以上三个方面解释了公、民办高校经费运行机制的相同之处。鉴于高教成本分担理论中的能力负担说，经过筛选，具有入学资格的学生可能由于家庭经济条件的限制，面临被学费排出高教受益范围的危险，此时，公、民办高校的特困生补助金、勤工助学金、企业励志奖（助）学金等支付了本应由学生个人分担的教育费用。

属于准私人产品的民办高校其“私人性”大于属于准公共产品的公办高校，其“公共性”则小于公办高校，因此，前者经费主要依赖市场（学生个人），而后者经费主要依赖国家。而且，由于高等教育的个人收益大于社会收益，因成绩等限制无法选择公办学校时，学生还是愿意支付民办学校较高学费的。这解释了公民办高校经费来源主体的差异。公办高校是由国家举办，因此是不能营利的。而民办高校则不同，2002年的《民办教育促进法》第51条规定：民办高校在扣除办学成本等费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。民办高校不以营利为目的，但是，并不是不能营利，民办高校收入在扣除成本后还有剩余的情况下，投资人是有利可图的，资本的逐利性会促使工商企业界投资于民办高校。这解释了为什么社会投资多半会选择民办高校。

（二）调控机制异同

随着市场经济体制的确立，市场调控手段也被引入到高等教育系统中来。毕业生被推向劳动力市场和用人单位实现双向选择，毕业生就业难易程度及福利待遇影响着人们对高教的需求，高教的需求和高教供给相互作用，达到均衡时的学费水平、招生规模、专业分配就是市场机制下高教市场中的价格、供给数量和结构。但是，国家的调控并没有因为市场机制的引入而退出高教领域，在强调发挥市场机制作用的同时，政府采用财政和税收政策、立法、提供信息平台、进行质量评估等手段对现代公、民办高校进行调控和监管。目前，无论是公办高校还是民办高校其调控机制既有政府调控机制又有市场调节机制，只是公办高校其主要的调控机制为政府调控机制，民办高校主要的调控机制为市场调节机制。下面，对这一现象进行分析。

即便是纯私人产品，由于市场的盲目性、自发性、滞后性，如果完全实行市场调节，也不能保证能实现资源的优化配置。何况，高等教育属于混合产品，它既具有私人产品的特征——排他性和竞争性，同时又具有公共产品的特征——外在效益。高等教育的学费不等于其市场价格，它是在综合考虑高等教育成本、学生家庭收入水平和对教育的预期收益后决定的。此外，教育活动周期长，更易产生市场调节的滞后性问题。价格机制的失效和滞后性问题使得单纯依靠市场调节机制无法达到优化配置教育资源的目的，而必须采取两种调节机制相结合的方式。同样是由于公、民办高校“私人性”多还是“公共性”多的原因，使得它们的主体调控机制不同。

（三）动力机制异同

动力机制是高校运行的动力保障，高校发展过程中，总会面临一些机遇和挑战，处于一定的环境背景下，总有一些自身的优势和劣势。相应地，高校就形成了能够扬长避短、减少不利于其发展的行为、激励有利于其发展行为的运转方式，即竞争机制、激励机制和约束机制。这几种动力机制公、民办高校均有，例如不同类型、不同层次的高校在生源、经费（财政拨款数额及吸收社会资本数额）等方面均存在竞争，从而就具有竞争机制。在对教职工和学生管理上都具有激励或约束手段，从而都具有激励和约束机制。但是，民办高校的主要动力机制是竞争机制，公办高校主要的动力机制是激励和约束机制。它们在动力机制的异同主要是由其在经费筹集机制方面的异同决定的。

经费是高校发展的命脉。相对而言，有国家稳定的财政拨款做后盾，公办学校的发展较为稳定，一般不会面临生存的压力，它们要做的是在维持现状的基础上去改善，其发展动力主要是采取物质、精神奖励的办法去激发教职员工积极工作、学生努力学习等有利于学校发展的行为，采用规章制度等方式对不利于学校发展行为进行限制。民办高校的办学经费要自己筹集，经费来源渠道主要是学生学费、社会投资或捐助，经费决定着民办高校的生死存亡。民办高校能否吸引学生入学，能否吸收社会资金很大程度上取决于其在学校竞争中所处的位次。激励机制和约束机制大家较为熟悉，它们所依据的主要是管理学理论，本文不对其进行深究，下面对动力机制中的竞争机制进行分析。

高校所参与的市场很多，但教育市场、劳动力市场是最为重要的市场，以这两个市场为例，分析公、私立高校的竞争机制。在教育市场中，高校是卖方，求学者是买方。学生的学校选择、专业选择是比较了教育投资的成本收益的，成本是外显的，主要是学校的学费，而其预期收益则是根据某校以往毕业生的就业难易度、就业的福利待遇。在劳动力市场中，用人单位是买方，高校毕业生是卖方。用人单位和高校毕业生对高校毕业生素质问题上的信息是不对等的，这时候，根据筛选理论，用人单位做决策依据的是毕业生的学历层次和学历类型。显然，民办高校在学生选择所考虑的成本收益中具有的特征是高成本，就业收益中民办高校的特征是较低的学历层次和类型，公办高校则相反；民办高校在用人单位选择中所具有的特征是较低的学历层次和类型，公办高校则相反。可见，民办高校无论是在教育市场的竞争中还是在劳动力市场的竞争中均处于不利地位，它们面对的突出问题是如何应对压力，变竞争压力为发展动力，在专业设置、学校特色上找突破点，在这样的背景下，突出其竞争优势的竞争机制就显得尤为重要。

（四）自主办学机制异同

“高等学校，是高等教育体制的主体和第一要素，在高等教育运行机制的整个链条中，它是最重要的处于中心地位的一个环节。高校能不能真正成为面向社会依法自主办学的法人实体，是市场经济体制的基本要求，是高等教育运行机制的灵魂和主要标志。”随着国家市场经济体制的引入，国家减少了其对高等教育的控制，给高校下放了许多权利，逐步扩大了高校的办学自主权。很多时候，高校可以绕过政府直接面向市场，根据社会的需求，调整自己的专业、招生计划、课程安排等。但这并没有从根本上改变公办高校对政府依附过度的现实，学校受国家教委、省级教育行政机构多级领导，校内实行党委领导下的校长负责制。与公办高校相比，由于民办高校是用民间资本投资兴建，投资人财产所有权与学校法人财产权相分离，学校是独立的法人实体，依法对学校实行自主管理，根据社会需求、办学条件和国家的指导性计划，在招生、收费、师资聘任、专业设置、教学计划、干部任免等方面独立决策，因此政府对其管制比公办高校少，故其自主办学机制要好于公办高校。但是，民办高校的自主也没有达到真正意义上的自主，例如民办高校学费数额的确定不是完全根据市场供求情况，而要受政府控制，迫于经费的压力，民办高校决策时会受到经费供给者的影响

综上所述，现代公办高校和民办高校在产品属性等方面的相似性和差异性，导致了它们在运行机制上既有相同点，又有不同之处，两者相比较，各自都存在着优点和不足之处。期望公、民办高校相互借鉴、共同摸索，探索出更加高效的运行机制，促进我国高校繁荣、和谐发展。

[1]陈世瑛.对高校运行机制内涵的再认识[J].江苏高等教育，1995（3）.

[2]田建国.论我国高等教育的运行机制[J].齐鲁学刊，1990（5）.

[3]赵小和，秦红，鲁开健.民办高校办学机制分析[J].苏州城市建设环境保护学院，2002（l）.

[4]金彦龙，李福学，牛似虎.独立学院管理模式与运行机制[M].北京：知识产权出版社，2008：36.