公共政策制定中的公民网络参与思考

张志艳

公共政策是政府选择做与选择不做的事情，是对社会价值权威性的分配，其涉及调节个体行为、分配利益、征税，或者同时完成这些事务［1］。而公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共领域生活、参与治理、对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。随着时代的进步和新技术的发展，尤其是网络的普及，给公民参与带来了方便。

一、公民网络参与公共政策制定的重要意义

网络是公民政治参与的一种方式、途径，是公民网络参与的重要载体，网络参与的兴起和发展改变了传统的政治参与方式。网络有其自身的优越性，包括开放性、快捷性、成本较低、平等性。开放性，即网络作为一个平台，使人和人之间的交流更加自由，只要具备一定的条件，任何人便可使用网络来实现参与的目标；快捷性，即公民使用网络参与，能够使小范围的社会问题在短时间内得到广泛的传播，引起社会公众的关注，效率更高；成本较低，指公民借助网络参与政策制定，所花费的时间、精力和金钱相比其他参与方式要少得多，也大大加强了公民通过此种方式参与政策制定的意愿；平等性，即网络使公民拥有了属于自己的话语权，在网络这个平台上网民的身份是平等的，只要在法律法规所规范的范围之内，都可以表达自己的政治意愿、发表自己的政治主张［2］。因此，公民通过网络参与公共政策制定具有重要的意义：

（一）促使社会问题进入政策议程

公共政策的制定是一个复杂的过程，包括输入—转换—输出，某一社会公共问题能够进入政策议程是制定公共政策的前提。进入政策议程的社会问题需要具备一定的条件：一是公众压力，即是否引起了公众的关注，公众是否迫切要求解决此问题；二是政府解决此问题的主客观条件是否具备，是否具备一定的人力、物力、财力资源来解决问题，政府相关部门的主观意识是否愿意去解决此问题。当一个问题由社会问题上升为政策问题之后，说明该问题已经引起了极大的关注，并且已经具备了解决此问题、制定政策的条件和可能性。在这种情况下，进入政策议程就尤为关键。基于网络自身的优越性以及现今的普及程度，其已经成为公民表达意愿的重要媒介。它传播信息的快速性、影响的广泛性，会引起公民的广泛关注，发起公民、团体或专家学者的广泛讨论，形成强大的舆论压力，从而引起相关部门的重视，使得政府意识到此问题的重要性、急迫性以及公众对于此问题的高涨情绪，及早将此问题纳入政策议程。

（二）为政策的制定提供相关的信息

信息是公共政策制定的基础，信息的完善与否直接影响公共政策制定的过程以及公共政策的质量，获取信息是制定公共政策的先决条件。通过网络这个平台，也可以很好地反映民意，提供制定公共政策所必须的信息，例如针对此问题设立专业的网站，公民可以在此网站上发表意见，评论相关的方案；在网络上设计一项问卷，把需要了解的问题列入其中，公民在网络上通过参与问卷来反映自己的意愿和要求……通过这些方式，都能为公共政策的制定提供充足的信息。此外，网络这个平台带来了信息的互动，改变了信息传递的方式，使信息可以在短时间内迅速传递开来，改善了传统方式中的信息不对称问题，提高了信息获取的效率。

（三）为政策制定者提供多种选择方案

公共政策是要把要求和支持输入政策制定系统转化为输出的过程，而政策方案的形成过程实质上是公众利益表达和综合的过程。因此，公民网络参与不仅使得某些社会问题成为政策议题、提供相关的信息，而且能够为政策相关利益群体提供参与政策方案的形成和选择的机会，使其利益需求能够得到实现。在网络参与中，对于某一问题专家学者会进行讨论，并提出自己的见解和意见，这些见解和意见很大程度上为政策制定者确定最终方案提供了有价值的参考，也纳入政策制定者的考虑范围之内。

二、公民网络参与公共政策制定中存在的问题

公民通过网络参与公共政策制定确实有很多优势，这是其他参与方式所不能相比的，但是，网络本身是把双刃剑，以及现实中各种条件发展的不完善，使得公民网络参与公共政策制定存在一些问题：

（一）网络平台加剧了公民自由无序的参与

公民有序的参与要求拥有足够的客观信息，但是，网络信息的无限性和可操纵性都很难保证公民获得客观真实的信息。网络是无中心、无界限的离散结构，任何团体和个人都可以在互联网上自由传递信息，表达自己的见解，每天在网上传播的信息不计其数［3］。公民通过网络参与公共政策制定具有的便捷性、开放性、平等性的特点，使得公民没有了在传统参与公共政策制定下的约束和拘谨，能够很容易地通过网络对各种问题自由地发表自己的见解，自由地传递各种信息，这就很自然地产生自由无序的问题［4］。尤其是网络参与的匿名性，使得公民更易摆脱社会规范的约束，降低政治参与的不安全感，提高自己语言行为的自由度，缺乏明确的责任感，政治煽动便会不可避免地产生。加之公民个人之间信息传递的快捷性，使得某些人轻信谣言，影响社会的和谐与稳定。

（二）公民网络参与的情绪化

网络具有开放性、平等性的优点，也正是由于这种优点使得网络空间成为个体自由表达的舞台，有些人可能会把自己一些情绪化的见解发布到博客或论坛中，有些是非常具有煽动性的，很容易感染大量读者，从而形成一种网络主体的不理性，给正常的政治行为与决策带来很大压力，这种行为会严重侵犯个体权利和个体利益。网民由于自身所处环境不同，个体差异很大，从而会对政治事件或政治行为产生不同的甚至完全相反的见解，但是，针对现实中所发生的某件事，那些持有相似观点的人会在网络上形成一股力量，剥夺不同意见者正常发表意见的权利，甚至对其进行人身侵害。在网络参与中，网络论坛争辩的双方有时不是均势的，可能一方握有话语主导权，拥有人数和话语权的绝对优势，对决策形成强大的舆论压力，往往极具侵犯性。

（三）公民网络参与主体的有限性

中国地区发展的不平衡，决定了中国网络的发展、普及和应用也存在不平衡性的问题，包括城乡不平衡和地区不平衡，因此网络参与主体非常有限。由于贫富差距较大，信息资源也存在分布不均的现象，大量信息主要集中在大城市，乡村占有的信息资源较少，西部落后地区由于经济的原因，也很少有人通过互联网表达自己的利益诉求［5］。因此，在经济发展水平高的城市，居民的受教育程度也呈现比较高的态势，公民通过网络参与公共政策制定的人数也较多，成功率也很高，而在经济发展水平落后的地区，则是相反的现象。这种由于经济水平的高低而造成的数字鸿沟，使得公民通过网络参与公共政策制定呈现出很大的不平衡性，也使得公民的意愿表达出现了不平衡性，这种条件下的公共政策是不科学的公共政策，也是不适合现实发展的公共政策。

（四）决策者对公民网络参与成果的采用度不高

不同的公民主体通过网络参与公共政策制定具有不同的途径和方式，知识水平较高的专家学者往往会发表自己的见解和意见，被决策者采用的机率也较高。但是，大多数的公民网络参与是以讨论的形式出现，公民在网络这个平台上就某个问题讨论交流，形成具有代表性的观点，这些观点只是建议性的，而非决策性的，在政策公布之后可以看出这些建议性的观点未被采用，或者由于相关信息和程序的不公开使得我们不知道有没有被采用。

三、完善公民网络参与的对策

对于网络参与公共政策制定的不利方面，可以通过相关的对策加以解决，以期最大程度地发挥其优势。

（一）政府应完善相关法律，规范公民网络参与

现如今，网络已经逐渐成为人民生活工作学习所不可或缺的部分，公民通过网络参与公共政策制定也成为一种正常的政治行为、一种政治民主发展的大趋势。但是，自由并非绝对的自由，而是在法律法规规范内的自由，同样，公民通过网络参与公共政策的自由必须在法律法规的规范之内，否则便会演变为失控的状态。因此，要改变网络上公民参与和发表意见的自由状态，引导其进入规范轨道，完善现有相关的互联网领域的法律法规尤为重要。2011年，公安机关破获了几起在网络上散布谣言、影响正常社会秩序的案件，并依法追究其法律责任，而且发布了相关文件，呼吁规范网络参与行为。只有规范网络内容信息服务、制定和出台相关法律法规，才能保持健康、文明和有序的网络环境，真正做到公民网络参与公共政策制定的规范性。

（二）政府要公开信息，适时引导公民情绪

公民网络参与的情绪化，不仅不会为政府决策提供必要的正确信息，甚至可能会引发公民的不理性行为，因此，对于公民网络参与的情绪化问题，政府应尽量公开信息，引导公民情绪，使之朝良性方面发展。网络是政治参与的载体，公民通过网络了解政府的政务信息，并对其进行价值判断，进而影响政府的决策以及政府对输入利益诉求政策的执行。公民通过网络向政府输入参政信息，政府处理参政信息，再通过网络和政务平台反馈，这样就完成了网络政治参与的全过程。此外，公民也需要学习网络道德规范，对自己身上所承担的道德责任发自内心的认同，提高道德主体自身的修养，真正做到自警、谨慎并严格规范自己的行为，以积极向上的态度参与到政府决策中。

（三）政府应提供更多的制度化参与渠道

当今社会，网络参与的活跃一方面反映了先进技术为公民参与提供的新的契机，但另一方面也折射出公民政策参与渠道的不足。加之网络信息的多元性和不确定性影响了网络政治信息的可靠性，使得公共政策的制定缺乏必要的信息基础，使得公共政策缺失科学性。因此，政府提供更多的制度化参与渠道是非常必要的。只有畅通制度化的公民参与渠道，才能实现公共政策参与中的程序化和规范化，也才能保证公民参与的有效性和稳定性［6］。除了坚持和完善我国已有的以人大、政协、第三部门、利益团体为主要渠道的参与，还要在公共权力部门对公众利益诉求的回应方面，建立起制度化和规范化的回应机制，在公共权力部门与公民之间形成良性互动关系，提高公众参与的有效性。

（四）及时公开公民网络参与的成果

政策在制定阶段往往受到诸多关注，而后续的阶段太容易被决策者和公民所忽视，政策在形成之后，公民有时甚至不知道自己的建议是否被采纳，即使被采纳了也不知道在何种程度上采纳了此建议，这对公民网络参与起到了消极的影响。因此，政府的相关部门在政策出台之后，应及时公开公民网络参与的成果，列出哪些有益的建议被采纳以及政策综合了哪些观点，这要求网络平台的完善以及相关部门的重视，目前这方面有所欠缺，是政府努力的方向。

[1]托马斯·戴伊.理解公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[2]赵洁.公共政策制定中的公民网络参与[J].法制与社会，2009（2）.

[3]万朝珠.网络环境下公民有序参与公共政策制定的问题思考[J].探索，2008（2）.

[4]李娜，姜勇.对公共政策制定中公民网络参与几个问题的研究[J].农村经济与科技，2011（5）.

[5]漆国生，王琳.网络参与对公共政策公信力提升的影响分析[J].中国行政管理，2010（7）.

[6]周红云.公共政策制定中公众的有效参与[J].人民论坛，2011（2）.