我国地方政府土地财政依赖问题分析

张 晶

一、地方政府土地财政收入的来源

地方政府为了弥补财政和城市建设资金的不足，以土地转让获得直接收益和土地融资带来间接收益的行为，被称作土地财政。一般说来，土地财政具有三种基本形式：第一，抵押土地储备，向银行融资贷款；第二，刺激建筑业和房地产市场，获得税收收入；第三，出让土地，获得土地出让金。2010年，全国土地出让金数额和增幅均创新高，同比增长70.4%；土地出让金占地方财政收入的比例再创新高，达到76.6%，土地财政让地方政府得到了好处，同时也增强了地方政府对土地财政的过度依赖。

（一）以土地储备为抵押向银行贷款

2001年4月30日，国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》中明确指出：为增强政府的调控能力，如果地方政府有条件，可以对建设用地试行储备制度。在这之后，土地储备制度迅猛发展［1］。土地储备中心的变味更突出了其在地方土地财政中的地位。首先，地方政府扩大了土地储备的对象，不仅包括城市建设用地，农村集体土地也被纳入储存范围，并且逐渐成为土地储备的主力；其次，实行市场化的土地，主要以招拍挂的形式被政府饥渴性的供给，当供应数量远远低于市场需求量时，市场上就会出现供不应求的假象，土地价格被推高，届时地方政府以此来获得高额财政收入。

（二）刺激第二产业，增加税收收入

目前，我国房地产链条中的涉税税种达11种，分税制改革后，除了企业所得税和个人所得税归中央和地方共享外，其余部分均归地方政府所有，这种税收分配制度必然会发挥其对地方的税收引导作用［2］。此后，旧城改造，征用农村集体用地，推动地方建筑业和房地产市场的蓬勃发展，俨然成了各地政府的共同通道。从全国建筑业的增加值看，2006增加净额仅为122亿，到了2010年则达到337亿，增长率也由17%上升至22%。

（三）依赖土地获得高额出让金

土地作为一种自然资源和生产资料，在计划经济时代实行的是无偿拨付制度，经过经济市场化改革以后，土地供给也过渡到市场化阶段。现有土地制度下，政府是土地的实际所有人，在土地出让中拥有完全的垄断地位，因而，政府从农民手中拿地时，付出的成本是很低的，到市场上出售时，得到的收入却是成倍的，地方政府就是依靠这种“低吸高抛”手段来获得“剪刀差价”［3］。

二、土地财政问题的成因

（一）制度上的弊端

中央和地方的关系是微妙的，也是复杂的，归根究底，还是二者在财权和事权的划分上存在分歧。分税制改革以后，财权逐渐上移中央，地方财权减小，同时增加了许多原本由中央承担的开支。一方面中央财权和事权的需要是满足了，另一方面省级及其以下单位的财权事权却失去了保障。从地方财政收入来看，1993年地方财政收入占78%，到2010年这一比重下降到48.9%。与此同时，在1993年地方政府所需承担财政支出的比重为71.1%，到2010年增加到82.2%，在财权减弱的情形下，许多本应由中央承担的职责却又归于地方，地方政府财政赤字的形势更加严峻了。就其原因来看，首先，事权划分混乱。“上级政府请客，下级政府买单”“上级政府决策，下级政府执行”的情况屡见不鲜，一些本应由中央承担的费用都由地方承担，像义务教育和优抚支出这些本应划入中央财政支出范围的，最后都由地方承担了。其次，收入尤其是税权划分不明晰，地方只能变通国家税法，越级减免税，擅自增加费用增收，卖地创收就进入了政府的视野。

地方官员政绩考核标准的错位和行政管理体制中的激励约束机制也存在问题。现有的官员考核制度，官员能解决多少事关民生的问题，解决多少“住不起房，看不起病，上不起学”的实际困难不是首要标准，关键还是得看GDP指标和城市形象建设和发展，这种考核标准直接引导了地方政府的工作着力点及重心。因而，在城市建设的过程中，很多地方政府走上了“吃饭靠转移支付，发展靠土地财政”的路，这也进一步加快了地方政府土地财政的步伐。

（二）土地资源的自然属性

土地作为一种自然资源，本身就有不可再生性和稀缺性，一方面工业、住宅和商业用地需求量在增加，另一方面我国不断凸显的人口矛盾，土地资源的卖方市场局面必然会推动土地的增值。同时，土地拍卖费的成本又难于核算，因此中央真正得到的很少，基本都是地方自留了。2010年，历经两轮房地产市场调控后，全国土地出让金数额不断上升，同比增长70.4%，增幅也有突破，土地出让金贡献了76.6%的地方财政收入，土地财政解了政府燃眉之急，也让地方政府对土地财政的依赖一发不可收拾。

三、土地财政的负面影响

（一）侵害农民财产权益，对社会安定构成极大危害

为了弥补城市建设资金的缺口，支持工业园区建设，每年政府都需要从土地出让中获得上亿元的收入才行，地从何来？只能靠农村集体用地。为了显现政绩和地方形象，不少地方都存在过滥建设工业园区等公共设施，过度招商和投资的现象，大量耕地浪费，土地利用率及其低下；大批失地农民加入到“三无人员”队列。与此同时，政府通过“低吸高抛”手段获得的巨大土地收益差额，大部分都首先在政府、银行和开发商之间分配了，由于政府土地所有权的实际垄断，农民在整个卖地过程中很少有话语权，往往还得不到土地收益的10%，这种不合理的分配严重加剧了民众与政府间的矛盾，地方群体性事件频发，社会的和谐与稳定被严重破坏，给党和国家在人民心目中的形象打了一个大大的折扣。

（二）土地升值，房地产市场泡沫放大

近年来，各大城市居民对房地产市场的泡沫都有不同程度的体会，地产商拿地成本过高是高房价的有力推手，过高的地价只能转移到房产中，最终还是由购房者来买单［4］。住有所居是老百姓的基本生活要求，是与人民生活息息相关的民生问题，房子问题解决不好，与之相关的其他社会问题很容易被诱发出来［5］。

（三）土地财政加剧了地方财政的潜在风险

卖地是一次性收入，地方财政支出的需求具有刚性，而地方政府对土地财政的依赖度又过高，在这种情况下，土地一旦流拍，地方财政危机很容易被诱发出来。来自中国指数研究院的统计数字表明，2012年土地市场仍将持续低迷。全国300个城市土地成交量和住宅用地成交量较去年同期跌幅均超过50%。1月，全国300个城市共成交土地1691宗，环比减少51%，同比减少52%，其中13个重点城市住宅用地流标率攀高至44%。对于长期依靠土地财政的地方政府，土地流拍更加剧了当地的财政赤字局面［6］。

（四）土地财政中的寻租行为

土地财政中常常伴随着一系列的寻租行为，一些实权单位或个人利用职务之便，滥用审批权，土地审批手续不合理、数量不相符、价格不透明等现象屡见不鲜。政府卖地收入旨在为城市建设和政府日常开支筹款，但在实际工作中常伴随着款项截留、“三公支出”等问题。

（五）土地财政加剧地方经济结构的畸形发展

政府资金的流向直接决定着经济的发展走向，加之土地财政的推动，建筑业和房地产市场往往是资金流向最密集的区域，此时，其他行业和产业的发展由于资金不足将会受到挤压，产业结构的不均衡发展，往往导致地方经济结构的不合理甚至畸形发展。

四、土地财政问题的治理措施

（一）规范财政体制

美国一直以来实行的是联邦财政，即三级财政管理体制，联邦财政、州财政和地方财政是相分离的。这种财政体制的明显优势在于：第一，财政级次明显。第二，财权与事权划分明确，对于维持整个国民经济正常运转的费用由中央承担，主要包括基础建设、国防、教育卫生、社会保障等基本开支，地方财政主要任务是管理好本辖区的建设，同时辅助上级财政，补充上级财政不足。第三，明确划分税收权利。美国的财政体制对我国分税制的改革很有参考意义，首先，可以重新分割中央和地方的税收比例分成，适当增加地方财政收入比例；其次，关于税种的划分，可以在中央和地方间重新分配。

（二）改革土地制度

改革现有土地制度，可以从以下两点入手：第一，规范征地制度，严惩违规违法征地行为。我国《土地管理法》明确规定：“国家为了公共的利益，可以依法对集体的土地实行征用”，这就难以避免政治强制性在土地征用中的出现，土地所有权人并非首要参考因素，群众在土地征用中的话语权是很少的。为了防止政府滥用职权强征土地，就要对符合公共利益的标准这一模糊概念进行清晰化。第二，对土地补偿赔付实行标准化管理，实现土地收入分配规范化。地方土地收入一般是在政府、开发商、村组织之间分配之后，才会将不到10%的土地收益分给农民，保障农民合法权益就沦为了一句空话。要改变这种局面，必须打破现有的分配标准，提高农民的土地收入，维护好农民的土地财产权。

（三）改革地方债务管理办法

在中央政府监管的前提下，明晰地方政府的举债权，把债务融资作为弥补地方财政缺口的有效方式，不失为摆脱土地财政依赖的有效途径。同时也应当看到，土地财政的存在有其一定的合理性，土地出售具有时间短、规模大、成本低的优点，在财政缺口较大时，其作用尤其显著。但是，由于土地的自然属性，土地财政是不可持续的，长期依靠卖地解决财政收入的不足也是行不通的。要解决地方财政缺口，必须纠正地方政府的短视化行为，只有拓宽财政收入渠道，完善地方政府的自我“造血”功能，才能从根本上解决问题。

[1]蒋省三，刘守英.土地财政的缘由与风险[J].新青年·权衡，2006（3）.

[2]岳桂宁，滕莉莉，王春花.我国地方政府“土地财政”问题研究[J].开放导报，2009（3）.

[3]王军.土地财政的动力结构[J].瞭望，2005（37）.

[4]丁成日.房地产理论回顾（上）[J].财税研究，2007（2）.

[5]程遥.开征物业税对房价的影响分析[J].价格月刊，2004（8）.

[6]贾奇锋，郑光权.对我国土地出让金制度的思考[J].商场现代化，2006（6）.