完善高校科研经费管理的思考

欧阳红忠

(华东理工大学校长办公室，上海200237)

高等学校是我国科学研究活动的重要力量，近5年来，国家投入高等学校开展科学研究与试验发展的经费总量逐年大幅度增长，从2006年的276.8亿元，上升到2010年的597.3亿元，年平均增长率达23%。［1］但随着高校科研经费来源渠道的多元化、复杂化，个别高校也出现了一些科研经费使用不当的现象，甚至发生违法违纪行为。

为进一步改革和加强科研经费管理，财政部、科技部于2011年9月联合发出《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(财教 ［2011］434号，以下简称《通知》)。《通知》的核心内容是在将课题经费分为直接费用和间接费用的基础上，强化预算编制和评估评审要求，强化课题承担单位和课题合作单位的职责。本文结合对《通知》的学习，就完善高校科研经费全过程管理进行分析与思考。

一、目前高校科研经费管理的现状

目前，国内科研项目 (文中“科研项目”均指由国家财政拨款、专项经费资助的“纵向科研项目”，“科研经费管理”也特指“纵向科研项目经费”或称“专项经费”的管理)管理通常经历项目征集与指南发布、申请、评审、立项、实施、结题与验收等主要环节，与之对应的科研经费管理的全过程主要包括科研经费的筹集、分配、支出与结算等过程。高校作为科研项目的承担单位，在其内部所涉及的科研经费全过程管理通常包括3个方面，即：经费预算、预算执行、经费决算，分别对应于科研项目的申请立项、项目实施、结题验收3个阶段。因此，本文首先阐述在这3个阶段中科研经费管理的现状。

(一)预算编制

预算编制是高校科研经费管理的首要环节，其不仅关系到最终课题经费额度的评审、批复，而且影响项目执行过程中各项经费的实际使用、经费决算及结题验收。因此，在预算编制过程中，应当根据课题研究开发任务的特点和实际需要以及相关要求，科学、合理、真实地编制课题经费预算。但是，重视科研项目立项、忽视经费预算编制是目前高校科研项目管理中普遍存在的问题。［2］

高校的科研项目和经费是高校综合实力的重要标志，是培养人才、服务社会的重要支撑，也是考核教师的重要指标，因此，在高校内部从上至下都非常重视项目申报书的撰写及申请结果——立项，但普遍忽视了预算编制的重要性，主要表现在：

1.对预算编制不重视。由于科研活动的不确定性，科研活动的工作量和消耗量难以做到像工业生产活动一样精确估计，因此，在项目申请过程中，由于课题负责人缺乏科研项目预算意识，往往不重视预算编制。尽管在具体科研课题的实施方面准备非常充分，路线具体，内容详实，计划周全，但是，课题负责人并不习惯思考该课题的完成到底需要多少经费支持合适。另一方面，学校科研及财务管理部门对科研项目的预算编制也重视不够，通常认为这是科研人员、课题组长的事情，与他们无关，而且由于每年高校各类科研项目申请量非常大，现有的人员编制及管理模式很难满足各课题组预算编制的需要，导致管理部门未能在预算阶段实际介入，给予课题组指导和帮助。

2.预算编制不合理。由于大多数课题负责人不是专业财务人员、缺乏科学的预算概念及知识，而且少数人员认为科研活动不可预测性大、经费预算没有必要“精打细算”，因此，在编制预算时无法开展科学性与合理性研究，预算编制存在一定的随意性。此外，由于担心科研经费预算额度会被评审及主管部门削减，一些科研人员在上报预算金额时，通常采取弹性预算的方法，在真实需求的基础上预留一定的空间、夸大经费需求预算。

3.预算编制不真实。根据国家科技计划经费管理办法的规定，在预算编制过程中，课题负责人及课题依托单位应当结合课题研究开发任务的实际需要，坚持目标相关性、政策相符性和经济合理性原则，真实地估算课题任务完成的成本需求，科学、合理地编制课题预算。预算编制虚假，不仅不能真实反应科研活动的实际成本，影响政府管理部门决策，同时可能导致科研经费的浪费、甚至是极少数科研人员的违法违纪行为。

(二)预算执行

经费支出 (预算执行)主要发生在课题实施阶段，是指在课题组织和实施过程中因研究任务的需要而分配和使用科研经费的行为。在近年来实际检查及专项审计中发现，不少课题在预算执行过程中不同程度地存在经费支出不及时、支出与预算不符、甚至违规等现象。

1.经费支出不及时。在预算执行过程中，经费支出不及时是课题承担单位普遍存在的一个问题，主要表现在：立项初期、甚至立项第一年内支出很少，预算内的设备采购费、测试化验加工费、材料费等与研究任务紧密相关的科研业务费未按进度及时使用。原因之一是经费下拨不及时，导致课题组无钱花;另一原因是部分课题负责人通常同时承担多个课题的研究任务，习惯于将先立项课题的经费全部使用完毕，后到款的经费攒在以后支出，以免出现“一年饱、一年饥”的局面。极少数的情况则是，个别科研“大牛”项目太多、其所掌握的科研经费远远超出其研究工作的实际需要。

2.实际支出与预算不符。由于科研活动风险大，不确定性因素多，因此，课题立项前期编制的经费预算不能完全符合项目实施过程中的任务需求，导致部分科目超预算支出，部分科目则支出不足，预算差异率较大。

3.不合理开支。按照“目标相关性”原则，所谓不合理开支是指与科研合同任务不相关的费用列入支出。例如将与课题任务无关的活动支出纳入专项经费，包括设备购置费、差旅费、劳务费、国际交流与合作费等等。

4.违纪违规。随着高校科研经费来源渠道的多元化、复杂化，个别高校也出现了一些科研经费使用不当的现象，甚至发生违法违纪行为。例如，北京市海淀区检察院的一项统计显示，2003年至2010年，该院共立案侦查科研经费领域职务犯罪17件，涉案人员21人，其中，贪污、挪用类犯罪较为集中。

(三)经费结算

1.结账不及时。科研经费的最终结算是项目(课题)结题验收的一个重要内容，理论上要求结题、结账工作同期完成。但是，在实际检查中发现，结题不结账现象非常严重。国家审计署2006年公布的对18所部属高校2003年财务收支审计结果显示，至2003年末，13所高校有1.73万个已结题科研课题未按规定结账，结存资金3.69亿元，仍分散滞留在已结题项目［3］。

2.调账现象突出。由于科研活动的持续性，部分研究工作在课题立项后、经费到达前已经开展，前期工作所需经费只能由其他课题经费先行垫付;另一方面，如前所述，部分课题负责人通常同时承担多个课题的研究任务，在经费使用过程中不重视预算执行，部分经费与其他课题经费混用，导致结题时发现支出内容与预算不符。为顺利通过项目验收，课题负责人不得不申请调账，以符合会计管理规定。

二、完善高校科研经费全过程管理的建议

(一)提高认识

目前，国内高校科研经费主要来源是中央及地方财政资金投入、国有大中型企业技术开发费，因此，严格意义上说，高校科研经费是属于国有资产，高等学校各级管理部门及其负责人，必须从保证国有资产安全、防止国有资产流失，实现资产保值增值等多方面，充分认识科研经费管理工作的重要性。

“十一五”以来，随着我国经济社会发展对科技需求的持续增加，科研规模日益扩大，973、863、国家科技支撑计划等国家级项目单个课题的经费投入已经超过100万元，2013年国家自然科学基金面上项目平均资助强度也已达到80万元。如此之大的经费投入，所带来的资金风险也日益加大。

因此，高等院校作为国家科技计划项目 (课题)管理的重要环节，必须增强承担单位法人责任意识，法定代表人 (校长)及分管科研、财务工作的主要领导要在重视科研立项、论文发表、专利申请、成果奖励的同时，同等重视科研经费管理的全过程，认真学习、领会《通知》精神，落实《关于进一步加强国家科技计划项目 (课题)承担单位法人责任的若干意见》(国科发计字 ［2012］〛86号)要求，明晰项目 (课题)研究和管理各方的责权关系，保障项目 (课题)任务顺利完成。

高校科技、财务管理部门在进一步增强为科研人员服务意识的同时，必须加强各项政策、法规及文件的学习与宣传，充分认识到规范科研经费管理的重要性，认识到科研经费是学校经费的重要组成部分。科研及财务管理部门必须一手抓服务，一手抓管理，不断完善高校科研经费管理体制，切实履行科研经费部门管理责任，进一步明确学校科研、财务等职能部门及课题负责人在科研经费管理与使用中的职责与权限。

(二)建立健全科研经费全过程管理机制

“十一五”期间，国家科技计划 (973、863、科技支撑计划)、重大科技专项已经先后启动了针对科研经费预算执行的财务验收与审计。高校作为课题承担及依托单位，是课题经费使用和管理的责任主体，必须切实完善科研经费使用与管理的内部控制和监督制约机制;科研及财务管理部门必须严格执行课题预算调整审批程序，提醒课题负责人及时提出财务验收申请，配合课题组做好专项经费审计、课题财务验收、财务结账等工作。对于973、863、重大科技专项等经费支持强度大、参与单位较多、经费管理难度大的项目及课题，学校可以试行重大项目“财务专员”制度，协助项目 (课题)组开展预算编制，定期检查预算执行情况，负责项目经费结算，指导项目 (课题)组完成财务验收［4］。

(三)强化科研经费过程管理

1.预算编制

预算编制是科研项目全过程管理的首要环节，科研项目是否能够顺利立项、筹集足够经费以支持研究工作的开展，以及后续财务验收是否顺利等等，均与预算编制质量好坏紧密相关［5］。项目(课题)承担单位各相关部门应当发挥应有的职能，分工协作，认真学习领会“国家科技计划项目 (课题)预算管理问答”的具体要求，共同编制完成预算申报书。学校财务部门主要负责对国家相关财务制度、经费开支范围及标准等进行把握;科技管理部门应会同课题负责人，结合课题目标任务对所列支出的相关性、合理性进行把握;项目(课题)预算申报书由项目 (课题)承担单位及项目 (课题)负责人负责组织汇总申报，项目负责人应该根据各科目预算编制具体要求，按照目标相关性原则，合理估算项目任务成本，编制项目经费预算。课题承担单位及课题负责人必须对课题经费预算的真实性负责。

需要注意的是，课题经费预算中，间接费用必须严格按照《通知》要求按比例进行预算;而直接费用各项支出无固定比例限制，特别是劳务费预算，课题负责人应结合课题实际情况，依据相关人员参与课题研究的全时工作时间，科学合理、实事求是地编制劳务费预算。

2.预算执行

预算执行是高校科研经费全过程管理的核心环节，高校科研、财务管理部门及项目负责人必须高度重视，严格按照预算书要求和项目 (课题)进度执行预算，避免突击花钱，杜绝虚列开支。专项经费的支出应严格执行相关经费管理制度确定的开支范围和开支标准，同时对合作单位经费应当按照有关规定加强管理和监督。

高校财务管理部门可以根据课题经费预算书，在会计核算与财务管理系统中设置经费预算控制额度。同时可以积极探索利用现代信息技术，按月度、季度及年度时序，将课题经费使用情况及时反馈给课题负责人，并提供课题经费实时动态查询、统计与分析，实现预算执行由结果控制到过程控制的转变，更好地服务于科研工作。

由于科研活动的不确定性，在预算执行过程中，需要保持适当的原则性与灵活性。值得注意的是，财教 ［2011］434号《通知》采纳了一线科研人员及相关管理部门的建议，允许项目 (课题)实施过程中进行预算调整。在课题总预算不变的情况下，直接费用中科研业务费、实验材料费等支出预算如需调整，课题负责人可以根据项目实施过程中研究工作的实际需要提出申请，由课题承担单位审批，大大简化了预算调整程序。

3.经费结算

在严格遵循上述预算编制和预算执行要求后，经费结算将相对容易，但需要注意结算的及时性、准确性。最新颁布的《通知》 (财教 ［2011］434号)明确规定，会计师事务所结题财务验收审计基准日以项目 (课题)预算书中载明的项目 (课题)截止日期为准，如项目 (课题)结题前申请验收的，以申请日为审计基准日;如项目 (课题)申请延期验收的，以批准延期的时点作为审计基准日。值得注意的是，课题负责人及承担单位必须对课题的后续经费支出做出准确、具体的安排，并在财务验收申请中分科目进行说明。

(四)监督检查与责任追究

高校作为项目 (课题)承担单位实行法人管理责任制，应当依据已经建立的内部控制制度，切实加强科研经费支出的日常管理，确保专项研究经费“专款专用”，防止弄虚作假、截留、挪用、转移科研经费等行为，做到审批手续齐全、支出账目清楚、会计核算准确、监督检查有力，确保科研经费安全有效、合法合规使用，切实维护学校声誉［6］。

高校内部要建立有效的责任追究制度。对科研经费管理和使用过程中出现的违规违纪行为，进行责任追究，并与项目申请、经费拨付、考评晋升等挂钩。

［1］国家统计局，科学技术部，财政部.全国科技经费投入统计公报［EB/OL］.(2011－09－12)［2012－07－17］.http：//www.stats.gov.cn/tjgb/rdpcgb/qgrdpcgb/t20070912 _402432144.htm.

［2］王芳，朱文斌.地方高校科技创新团队建设中存在的问题与对策［J］.常州工学院学报：社会科学版，2011(3)：107－109.

［3］翟亚军，周燕，郑晓齐.我国高校科研经费管理现状的实证研究［J］.国家教育行政学院学报，2009(10)：76－80.

［4］涂玲，谷峻岩，刘锐军.高校科研经费管理制度及问题研究［J］.教育财会研究，2011(2)：36－39.

［5］李江疆.对优化高校科研经费管理的几点思考［J］.经济师，2011(11)：101－102.

［6］王新，徐中瑛.高校科研经费财务管理的问题与对策［J］.教育财会研究，2010(2)：28－31.