发达地区率先实现社会管理现代化研究

陈国辅，寇 军

(中共常州市委党校，江苏常州213016)

社会现代化作为传统社会走向现代社会的历史过程，是一种深刻的社会转型。尤其是改革开放以来，社会管理现代化不仅成为当下人们关注和讨论的中心课题，已成为现实的历史潮流。开展社会管理现代化的研究，不仅是社会建设的实践需要，也是社会现代化进程中日益勃兴的一个理论领域。［1］就当前的研究现状来看，研究者虽然很少直接运用“社会管理现代化”这一概念术语，但是在研究的过程中，又经常在社会管理的问题设定、理论展开和策略建议方面，不约而同地涉及到社会管理现代化的现象、本质和规律性的探讨。不同学科领域的研究者，一方面积极阐释介绍西方公共管理学、政治学、社会学等理论观点与方法，另一方面通过借鉴、运用对以往社会管理模式进行分析、比较和批判，不断提出创新和发展社会管理的原则、路径与构想，推动了社会管理现代化研究，从而也构成了社会管理现代化的理论资源。

揆诸现实，在中国化马克思主义理论的指导下，区域化的大胆探索和成功实践，曾经并且还将源源不断地形成新经验、创造新成果、提出新方案、产生新观点和构建新理论。因此，进行“发达地区率先实现社会管理现代化研究”，就要为实践中的“率先发展”进行理论上的探讨，对于那些率先全国而囿于没有现成答案的种种实践问题，从理论上、思想上寻找解决的方案，也为整体的后续发展提供一定的示范和借鉴。

一、率先实现社会管理现代化对于发达地区加强和创新社会管理的重要意义

对于发达地区而言，在经济社会发展水平已经率先实现小康的基础上，面对经济社会领域尤其是社会管理工作“率先遇坎”的现实，需要科学分析、花大力气解决这个问题。总体来说，发达地区率先实现社会管理现代化，是指结合区域发展基本情况开展社会管理实践，探索符合区域社会发展的科学规律，形成一系列区域社会管理的思想理念、工作方式和实践方案，推动区域经济社会现代化建设，为有中国特色社会主义的社会管理提供示范和导引。

(一)率先实现社会管理现代化是发达地区实现区域基本现代化的要求

首先，社会管理现代化是发达地区率先实现区域现代化的组成部分。中国将长期处于社会主义初级阶段，区域发展不平衡将是最大的国情，不同区域的经济社会发展水平有高有低，区域发展不平衡的国情决定了中国现代化实现过程相应要采取“区域推进”的方式，因此，发达地区实现区域现代化有其现实的逻辑和历史的必然。发达地区实现区域现代化的基础是经济发展，同时还要求经济发展和社会发展统筹推进，特别是要注重社会发展，而社会管理现代化又是其中需要重点突破的环节。

其次，社会管理现代化是发达地区现代化实现水平的典型标志。发达地区实现现代化的主旨更加强调经济社会的协调发展，综合考虑物质文明、精神文明、政治文明、生态文明和社会文明的全面和协调发展。要达到这样的发展目标，现代化系统的各项要素最终需要通过具有耦合性、匹配性功能的社会管理机制来进行调节。没有社会管理现代化的相应形成，发达地区率先基本实现现代化的进程必定会受到影响。社会管理现代化的水平与发达地区总体现代化实现程度密切关联。

(二)率先实现社会管理现代化是发达地区夯实社会现代化建设基础的关键

第一，社会管理现代化是发达地区社会现代化建设的重要内容。伴随经济现代化的率先发展，发达地区的社会现代化建设也取得了长足发展。发达地区在建设社会现代化的过程中，渐次经历了一个演进、交叉进行的步骤，即从实现民生事业、社会事业现代化 (包括教育现代化、科技现代化、医疗卫生现代化、社会保障现代化等等)，到社会体制现代化、社会管理现代化、社会组织现代化、社会生活现代化、社会观念现代化和社会结构现代化等等。［2］宏观意义上的社会现代化建设是一个宏大复杂的系统工程，但是，社会管理现代化是社会现代化建设不可或缺、至关重要的内容。

第二，发达地区社会现代化建设成就需要通过社会管理现代化进行巩固提升。改革开放的深入，尤其是贯彻落实科学发展观的过程中，发达地区的经济社会发展取得了骄人的成就，在社会现代化建设的物质形态方面更加突出。为了巩固提升社会现代化建设的成果，发达地区需要在更高层次“重新发现”社会管理的重要价值。实现社会管理现代化，可以产生有效累加的重要功能，真正把社会管理当做社会建设的“灵魂”和“助推剂”，树立实现社会建设的现代化必须以社会管理现代化同步进行、适度强调的基本理念。［3］

(三)率先实现社会管理现代化是发达地区提高社会管理科学化水平的目标

社会管理现代化是发达地区社会管理超前性实践的要求。发达地区长期处于经济社会体制改革创新的前沿，是经济社会发展现代化的“排头兵”、“领头羊”，因此经常遭遇“先成长先烦恼”的发展困境，更早更深刻地感受到社会管理面临的种种新挑战。在社会管理工作领域，不仅要兼顾区域间平衡的发展，更要解决由小康向基本实现现代化过程中的各种难题，甚至还要适时处理“后现代”社会的诸多复杂现象。

社会管理科学化是发达地区社会管理工作的规律性体现。所谓社会管理科学化，主要是使社会管理更加符合规律性，更加体现以人为本的理念，并把一些好的理念转化为科学的社会管理体制机制。发达地区的经济社会发展程度之所以领先于全国，是由于科学把握了改革开放与区域发展的内在规律，同时发达地区的社会管理工作积极探索新形势下加强社会管理的有效途径，涌现出了大量在全国产生广泛影响的成功案例。发达地区社会管理的科学化，依然是在对发达地区经济转轨、社会转型互动规律的深入认识和继续实践。

二、发达地区率先实现社会管理现代化需要关注的重要指标

科学客观地分析、判断社会管理的基本形势，有效合理地制定、建立社会管理的工作方案，应该形成一系列完整的指标来进行相关对照、比较。根据发达地区相继出台的“基本实现现代化指标体系”以及有关落实推进的深化指标体系，依据科学性与导向性、普适性与特殊性、超前性与衔接性、战略性与操作性的基本原则，参照社会管理和现代化理论的研究成果，选择了由社会结构、社会组织、基层自治与公民参与、社会整合、政府社会管理、资源投入保障6个大类的重要指标，形成一个相对完整的社会管理现代化“指标集合”，来作为宏观上衡量社会管理实践程度的“尺子”，来作为微观上查找社会管理差距的“镜子”，来作为长远视野导引社会管理工作大方向的“指路牌”。

由于社会管理现代化的各种指标是多元化、多层次、相互联系、相互制约的有机整体，是一个理论性、实践性、创新性很强的系统，在构建时遵循了这样一些基本原则：一是定量指标与定性指标相结合，既要有一定数量的定量指标，更要关注具有较强代表性的定性指标;二是直接指标与间接指标相结合，在构建统计指标时，要注意各个指标在总体范围上一致，在指标口径上相互联系，具有一定的统一性;三是总量指标、相对指标和平均指标相结合，总量指标反映一定时间、空间条件下的总水平，相对指标反映社会现代化各组成部分数量联系程度，平均指标反映一般水平，具体反映一定范围社会现代化的集中趋势;最后，还要注意指标的时效性不，要随着经济形势和社会发展规律加以修正，不可一成不变。［4］

(一)社会结构状况应更趋合理

自从改革开发以来，发达地区迅速实现着由传统向现代的全面转型，社会结构相对于其他地区发生变化时间早、程度大、影响深。就相互关系来说，社会管理与社会结构存在复杂的关联，一方面，实现社会管理现代化需要以合理的社会结构为基础，另一方面，社会结构的调整又是社会管理现代化的重要任务。因此，社会结构现代化是社会管理现代化的重要方面，也是社会管理宏观性政策调控的着力点。

制约社会管理现代化实现的社会结构，包含着各种重要的次级结构，即作为基础要素的人口结构，体现社会整合方式的家庭结构、社会组织结构，体现空间分布形式的城乡结构、区域结构，体现生存活动方式的就业结构、收入分配结构、消费结构，体现社会地位格局的社会阶层结构等，其中社会结构的阶层化特点是最为重要的方面。衡量社会结构是否合理，主要的测度是人均收入、人均消费、恩格尔系数、吉尼系数等民生基础指标。

(二)社会组织建设应更加完备

发达地区社会组织建设的发轫，主要是从国家、经济与社会三大组织的功能自主性回归开始的。发达地区的政府较早认识到了职能的转换，企业组织的生产功能加强，社会性功能被逐步分离，社会生活领域组织的发展空间由此得以扩大，自主性不断增强，相对独立的社会组织开始发育成长。发达地区社会组织的发育成长的一般情况和内在规律，体现了经济社会发展的互动关系本质，反映了区域经济社会发展的基本特点，成为发达地区实现社会管理现代化必须正视的现实问题。

为了保证政府、市场、社会三大部门之间的均衡互动，建设完备的社会组织系统是社会管理现代化的主要标志和重要保障。社会组织建设和完备的主要衡量指标包括：每千人拥有社会组织、每千人志愿者数量，专业社会工作者占总人口比重，社会捐赠占GDP比重，政府购买公共服务比重等。结合发达地区的实际情况和不同发展水平，还应考察农民工中工会会员百分比、社会组织登记率等。

(三)基层自治与公民参与应更为充分

发达地区的基层自治和公民参与是社会管理现代化的基础性、根本性内涵。基层群众自治在现实生活中应该也必然是一种共治，基层自治要采取组织的形式、走专业化道路，这就是社会管理现代化的基本内容之一;公民参与对于制度建设、政治公开化、公民自治、政府的廉洁与效率、政府决策的民主化和科学化等具有重要的意义，也是社会管理现代化能否实现的重要社会基础。如何衡量基层自治和公民参与的程度，主要应对于城乡社区自治能力与水平进行比较，从社区归属感，居 (村)委会直选率，基层群众对自身民主实现满意度，公共政策参与程度等方面进行考察。发达地区还应该根据经济发展的历史和现实情况，关注农民工签订劳动合同比率等指标。

(四)社会整合力度应更为加强

从一定意义上说，发达地区通过改革开放取得发展的过程，就是在不断寻求新的社会整合机制的过程，而这种新的社会整合机制的基本特点就是以契约性的社会整合为主导。发达地区的社会整合，经历了传统社会的先赋性整合 (以血缘、地缘为基础)，到改革前的政治性社会整合，再到契约性社会整合的历史性变革。而发达地区在经济活动领域，市场中的契约性关系以及建立在契约性关系基础上的商会、行业协会等中间组织，在整合经济活动方面发挥着越来越重要的作用。伴随经济的发展，社会整合的需求和力度也应该越来越得以强化，才可以化解不断出现的社会管理矛盾，进而实现社会管理现代化的基本任务。

加强社会整合的力度，丰富社会整合的手段，是社会管理现代化实现程度的直观体现。从指标考核的角度需要主要考察的包括：利益纠纷庭前调处率、非户籍人口及出租屋登记率、犯罪率、离婚率、失业率、自杀率、社会剥夺感、年度信访及群体性事件升降情况等，还可以从公众信用指数(银行提供)和公众社会安全满意度等指标进行考察。

(五)资源投入应更重保障能力和效益

发达地区推进社会管理现代化，首要的应该从民生建设入手。保障和改善民生不仅是发展经济的根本目的，也是让发展成果更好地惠及百姓，促进社会和谐稳定的重要措施，体现了加强和创新社会管理的最终目的。同时，社会管理是一项庞大的系统工程，需要大量资源投入，实现社会管理现代化的关键是公共资源的合理配置和社会资源的有效动员，以及大规模的人力资源培育发展。社会管理现代化意义上的的人财物力保障水平的考察，主要包括社会事业和公共服务人均财政支出水平，政府社会支出占财政支出比重，教育、卫生、体育、文化、社保支出占GDP或财政支出比重，或人均支出水平。

(六)政府社会管理职能应更加明晰

当前，发达地区不仅要求在继续转变政府经济管理职能的同时，加快推进政府社会管理职能转变，创新政府与社会的关系，建立政府与社会之间制度化的沟通、互动机制，形成与社会主义市场经济体制相适应、符合区域经济社会发展实际，同时又与地方历史文化传统相通的政府社会管理体制。一方面，需要准确界定政府的社会管理职能，精简政府的社会事务管理机构，从而提高政府的社会管理能力。另一方面，需要建立健全社会自我治理机制，提升社会的民主治理能力。

对于发达地区来说，政府社会管理职能的转变和健全的程度，是社会管理现代化的主导性因素，主要可比较社会保障水平、政务公开水平、行风政风公众满意度、公众对政府管理满意度、法治及平安建设水平、党风廉政建设满意度等，也可根据实际强化对食品农产品质监合格率 (或超标率)、药品安全抽检合格率、腐败案发案率等方面进行考察和比较。

三、当前发达地区率先实现社会管理现代化面临的主要问题

胡锦涛同志指出，“当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少。从总体上看，我国社会管理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映”。［5］这一判断，既揭示了我国社会管理面临问题的宏观背景，也为发达地区认识社会管理现代化所处环境、形势提供了指导思想。

首先，社会管理工作格局中，社会协同和公众参与不足。就现实分析，发达地区的社会管理格局贯彻“党委领导、政府主导”的原则都非常明确，但是，在“引导社会各方面更积极、更有效地参与社会管理”，形成“社会协同和公众参与”的强大合力方面，却存在“乏善可陈”的普遍现象。［6］

其次，重点工作目标上，社会问题管控与社会发展管理不协调。发达地区的社会管理工作，要有效协调社会矛盾、解决社会问题、推进民生建设现代化，光靠强化管控能力、加大政府重视和投入不能解决社会管理的本质问题，对于培育、引导和促进社会发展进步，加强对社会发展的管理服务，存在长期忽略的情况，这是实现社会管理现代化道路上的阻碍之一。

第三，具体工作措施上，应急处置与本源防范关系处理不当。发达地区的社会管理，在矛盾诉求处置上，重调处化解轻源头处理;在社会应急管理上，重应急体系建设轻基层应急能力和机制建设;在网络社会管理上，存在重虚拟社会管控轻网络社会发展培育的状况。

第四，社会管理方式上，群众工作与自治权利落实衔接不够。发达地区需要加强和改进新形势下的群众工作。目前的问题是，强调“加强”有余、重视“改进”不足，意识超前却操作外行。政府管理公共事务，“头疼医头、脚痛医脚”，呈现出“按下葫芦浮起瓢、彼伏此起浪推浪”的现实状况，存在公民对公共政策制定的参与权不能得到基本保障和落实的问题。

四、发达地区率先实现社会管理现代化需要推动的重点领域

区域社会管理实践与其所处的经济社会发展阶段的特点密切关联，发达地区的社会管理存在“发展的烦恼”，因此，发达地区率先实现社会管理现代化首要的工作就是在重点领域进行突破，解决关键问题，从而带动相关方面的整体推进。

(一)制度建设是发达地区率先实现社会管理现代化的基础

一是要加快政府社会管理职能转变的制度化进程。应以法律和制度等形式明确政府的社会管理职能范围及管理方式，使政府行使社会管理职能有章可循、有据可依;重点加强民生领域的立法工作，继续完善保障和改善民生的制度安排;建立和完善政府社会管理的问责与监督机制，明确政府部门的具体职责，确保其积极作为、认真履职，及时妥善化解社会矛盾。

二是要健全基层自治和公众参与社会管理的保障机制。应健全重大社会管理决策的公众参与机制，广泛听取民意，保障公众合法权益;动员和组织公众依法有序参与社会管理和公共服务，积极探索公众参与社会管理的有效途径;支持和推动居(村)民依法实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，提高其自治与自我服务能力，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。

三是要加强社会组织发展的制度建设。在法律层面严格规范社会组织的行为以及相关程序，使社会组织的登记和管理走上制度化轨道;改进社会管理体制，提高社会组织的自主性，充分发挥社会组织的作用，完善社会组织自身的运行和管理机制。

(二)利益调节是发达地区率先实现社会管理现代化的杠杆

建立行之有效的利益调节机制，妥善处理好各种社会利益关系，是社会管理现代化不可或缺的内涵。实现发达地区社会管理现代化利益调节机制，需要从三个维度入手：

第一，积极完善社会利益表达机制。在体制内，要完善利益表达路径，加强上下级关系的协调，加强对政府相关职能部门的绩效考核，加快推进民主政治建设，建立畅通的社会利益表达渠道，搭起平衡各社会阶层利益关系的平台。在体制外，适当发挥舆论监督的民意表达功能，充分发挥行业中介组织力量的作用。

第二，合理构建社会利益协调机制。主要目标是：完善社会利益冲突回应机制，提高利益诉求处置的效率;完善法律援助机制，构筑法律援助网络;完善政策扶持机制，加大扶持力度。充分发挥政府政策在调处社会各阶层利益冲突上作用，减少社会磨擦和震荡，是发达地区发展的现实背景下，实现社会管理现代化需要强调的方面。

第三，科学建立社会利益均衡机制。最为关键的是完善社会保障机制，再者需要完善社会利益再分配机制，从根本上改变社会收入分配不公，另外需要完善政府监管机制，维护社会公平秩序。［7］

(三)资源配置是发达地区率先实现社会管理现代化的保障

发达地区经过了比较快速的经济社会发展，积累了一定的公共资源和社会资源，处理好资源配置问题，不仅是政府社会管理、社会自我调节的功能体现，更关乎社会管理现代化目标的实现。

就一般而言，资源配置意义上的社会公共服务是政府的重要职能，但并不等于说社会公共服务必须由政府全部包揽。发达地区要实现社会管理现代化，在公共服务领域必须打破政府垄断，引入竞争机制，发挥政府、市场和非营利组织的作用。同时，在政府、企业与社会部门之间建立一种合作互动的良性关系，以缓解社会矛盾，适应日益多样化的社会需求。［8］

同时，发达地区率先实现社会管理现代化，还需要处理好公共需求与基本公共服务供给不足的资源配置问题，从社会发展资源配置数量与体制两个方面着手解决。一方面，在经济快速发展过程中，把经济发展成果及时转化为社会发展资源，全面认识社会发展资源问题，建立起有效动员社会发展资源的机制;另一方面，社会发展资源配置要在发展过程中重视体制的力量，处理好效益与公平的关系，把制度因素也作为一种发展动力。

(四)网络社会管理是发达地区实现社会管理现代化实现的前沿

网络社会管理创新是现代社会和技术发展共同作用下的必然要求，尤其需要从“社会管理科学化”的视角来综合运用社会管理、公共行政管理、公共管理的手段，切实加强和完善网络社会管理，提高对发达地区网络社会的科学化管理水平。

一方面，必须明确网络社会管理工作创新的重点和方向。加强网络制度建设，处理好互联网、政府、公民之间的关系;畅通网络民意渠道，保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权;加强网络舆情监测，建立网络公共危机应对机制，规范和引导网络舆论;加强网络社会行为的制度建设和监管，保护公民各项基本权益，完善网络法律体系，预防和减少网络违法犯罪行为。另一方面，构建符合区域发展特点的网络社会管理工作模式。网络社会管理应多方参与，法律规范、政府监管、行业自律、社会监督各方面共同发挥作用。

五、发达地区党委政府推进率先社会管理现代化的工作对策与建议

发达地区各级党委政府必须从落实科学发展观，促进经济社会协调发展的战略高度，深刻认识加强和创新社会管理的重要性和紧迫性，从区域和全国经济社会现代化发展的高度去推进社会管理现代化的实现。

(一)着力构建社会秩序，把维稳效果和长治久安作为社会管理工作的共同目标

发达地区党委政府要立足于社会的动态和谐，致力于解决社会矛盾背后的体制性问题，着力探索和构建社会和谐的长效机制。注重加强社会管理体制创新的总体设计和中长期规划，对社会保障体制、社会事业管理体制、社团管理体制、社区管理体制、社会治安和应急体制，以及社会工作体制的建设作出具体的规划，明确体制创新的中长期目标、阶段性任务及需要突破的工作重点，努力实现社会管理体制创新循序渐进、扎实推进，扭转社会管理工作中存在的急功近利倾向。［9］

(二)着力激发社会活力，把自上而下和平等互动作为社会管理工作的基本导向

在社会管理的实践中，不仅要密切关注顶层设计的基本安排，更要充分发挥基层创新的热情，把加强基层民主政治建设同创新社会管理有机地结合起来，形成政治发展与社会治理相互促进的良好局面。通过进一步健全基层组织的规范体系，最大限度地减少基层社会矛盾的产生;创新公众参与基层社会管理的渠道和载体，建立健全社会不和谐因素的排查机制和社会矛盾的预警机制;通过建立健全利益纠纷、利益冲突的民主协商机制，支持人民群众以民主的方法，按照民主的程序来维护自己的权益，化解彼此间的利益冲突。

(三)着力强化源头解决，把应急管理和整体稳定作为社会管理工作的重要环节

加强和创新社会管理，率先实现社会管理现代化，应该认识到源头解决是关键。发达地区党委政府的社会管理工作重心，需要从治标转向治本、从事后救急转向源头解决，通过保障和改善民生、护好人民群众的各项权益和切实完善公共决策机制，尽可能地减少社会问题和社会矛盾的产生。在此基础上，积极探索社会管理的协调体制，探索和健全政府社会管理职责、权限的分工体系;推动社会管理格局从单纯的政府管理向政府主导下的多元主体的协同治理转变，促进社会的信任合作体系建设，实现社会管理手段从单纯依赖行政管制向注重协商合作转变。

［1］丁元竹.中国社会管理的理论建构 ［J］.学术月刊，2008(2)：26.

［2］李培林.创新社会管理是我国改革的新任务 ［N］.人民日报，2011－02－18(7).

［3］郝立忠.论科学发展观指引中国社会管理现代化 ［J］.东岳论丛，2009(12)：5.

［4］崔大庆.区域现代化指标体系的构建 ［J］.当代经济科学，2003(1)：80—85.

［5］胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系 ［N］.人民日报，2011－02－20(1).

［6］孙艺兵，刘建芳.苏南社会管理创新中的问题及应对－以苏州为例［J］.常州大学学报：社会科学版，2012(2)43－47.

［7］郭华茹.改善民生与收入分配制度改革探析［J］.常州大学学报 (社会科学版)，2012(3)：25－27.

［8］郑杭生.社会学视野中的社会建设与社会管理 ［J］.中国人民大学学报，2006(2)：5.

［9］陈振明、陈文博.我国社会管理格局和管理体系构建的研究纲领 ［J］.岭南学刊，2008(6)：103.