城乡公共服务均等化问题研究述评

2013-08-15毛哲成

大连干部学刊 2013年4期

毛哲成

（信阳涉外职业技术学院，河南信阳 465550）

党的十八大报告指出： “要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，并制定了到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标。但中国部分区域的城乡差距依然很大，所以研究城乡公共服务均等化问题的意义依然显得十分重要。

一、公共服务的内涵

当前，国内学者关于公共服务内涵有以下几种阐释。李军鹏教授认为，公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称，它是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品［1］。徐小青则认为，公共服务是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务［2］。孟春等人从 “什么是公共服务及其范围”、 “需要建立什么样的机制来实现公平与效率”、 “制度建设与激励机制是什么”、 “提供多少，如何融资、生产与定价”四个层次提出了一个完整的公共服务分析框架［3］。

国外早期对公共服务的基本认知是， “任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”［4］总的来看，西方学者主要是从以下几个角度来认知和理解公共服务的。 (1)从福利经济学的角度来看，本·范·韦尔瑟芬 (1999)将社会服务分为公共服务、福利服务和具有社会导向的公民个人服务或称社会化的私人服务三部分，间接表露了公共服务均等化的思想。2003年，雅诺什·科尔奈 (JanosKornai)提出政府有责任帮助 “那些受苦的人、困境中的人和处于劣势地位的人”建立一个“美好的社会”。美国学者罗伯特·丹哈特的新公共服务理论（服务而非掌舵）则进一步明确了政府的职责是以社会公众为中心，并为他们提供有效的社会公共服务。而韦伯的资源占有理论则从经济、教育、组织等层面分析不同群体间由于资源占有所产生的差异性。 (2)西方公共经济学者萨缪尔森（Samuelson）、马斯格雷夫（Musgrave）、布坎南（Buchanan）等学者分别从公共物品角度解读基本公共服务的含义，他们认为公共服务就是 “由人民建立起来的，为公民提供服务、维护集体利益，并承担相应义务的相关活动”［5］。 (3)从公共服务供给主体来看，亚当·斯密认为公平的提供公共服务是国家的义务与职责。萨缪尔森把广义的公共服务的职能归结为：政府的稳定职能、政府的效率职能、政府的平等职能。英国的朱利安·勒·格兰德长期从事公共管理政策的研究，其著作《另一只无形的手：通过选择与竞争提升公共服务》被当代著名社会思想家安东尼·吉登斯称作 “10年来出版的探讨公共服务的困境与出路的最佳著作之一”。针对政府投入的巨额资金，由于存在质量低下、效率不高、居民反映迟钝、分配不公平等问题，作者选择了向用户提供选择权，并鼓励服务的提供者相互竞争［6］。

国内学者对公共服务的理解在一定程度上反映了公共服务的某些实质或特征，同时也深刻反映出学界在 “公共服务”这一概念的认定上依旧存在着较大的差异。国外学者虽然对公共服务的内涵、边界、类别进行了细致而详尽的描绘，但由于国外城乡之间没有如同我国一样50多年的分治历史，城乡差距相对我国来说较小，农业人口比重比较小，因此较少有专门针对城乡公共服务均衡供给进行系统的研究。总的来说，这些观点在某些方面或多或少的都存在一些问题。通过研读相关研究文献，笔者认为， “公共服务”是相关公共服务主体为满足社会公共需求而生产、提供和实现公共利益的使用价值和价值的公共活动或过程。

二、城乡公共服务供给失衡原因研究

1.从制度角度的分析。周琳琅撰文认为中国城乡公共服务供给关系的失衡，是没有从根本上突破城乡二元经济社会结构的传统体制。城乡二元经济社会结构体制是统筹城乡发展的最大障碍，也是造成城乡关系失衡的根本原因［7］。叶子荣 (2005)在分析了农村公共产品供给体制的阶段性特征、农村税费改革对农村公共产品供给的不利影响之后认为，我国的农村与城市之间实行两套不同的公共产品供给体制，造成农村公共产品历史性欠账较多，供给严重不足［8］。刘金伟认为，造成城乡居民基本公共卫生服务非均等化的原因很多，从体制上看受长期城乡 “二元”结构的影响，长期的城乡 “二元”结构，导致政府对城乡投入和建设的 “二元”化［9］。岳艳美（2011）认为，由于历史原因和现有体制结构原因，使地区间、城乡之间、不同群体之间，在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距日益凸显，并已成为影响社会公平、公正的焦点问题之一［10］。杨美英从二元社会管理制度、城乡分立的公共财政制度、城市偏向型的使用分配制度等几个方面详述了统筹城乡公共产品供给制度面临的障碍，认为户籍制度是缩小城乡公共服务供给差距的根本性障碍；我国目前的公共财政制度呈现出城乡分立、差别化对待等制度［11］。

2.从农村公共服务供给主客体关系角度分析。张曙光认为，混淆公共产品和私人产品的性质，是我国农村问题的根源，把本应由国家承担的部分公共产品交给农民自己负责，这不仅加重了农民的负担，而且搞乱了公共决策和行政管理［12］。唐荣认为，农村公共品供给不足的原因在于农村社会化服务体系走向衰落乃至解体，供给主体和供给责任划分不明确［13］。何学菊认为，教育投入不足、财政性教育投入水平偏低仍然是制约河南省城乡教育均衡发展的瓶颈［14］。

3.从政府对农村公共服务供给程度分析。王翠芳指出，在传统体制中，城市的基础设施由国家财政给予保障，而在农村则由农民负担，国家只提供适当的、少许的补助。基于这种城市偏向型政策的实施，多年来，城市的基础设施越来越好，而农村的基础设施建设在农民无力投入的情况下变得越来越不如人意［15］。

4.从农民国民待遇的角度分析。康登元等人认为主要原因是缺乏规范的公共选择机制，使农村的公共物品存在结构的失衡状态［16］。

三、实现城乡公共服务均衡供给的策略研究

1.创新制度，统筹城乡发展。宋生瑛认为，主要从制度上促进不同地区、不同群体之间的竞争与合作，采用市场化的方式以及政府协助解决。具体内容包括建立健全公共财政制度，理顺各级财政之间的关系，改变考核政府官员的指标，强化各级政府供给公共服务的责任［17］。岳艳美在阐述了河南省城乡公共服务非均等现状的原因之后指出，当前河南省应重点从以下几个方面进行改革创新：一是调整财政支出结构；二是建立城乡统一的公共服务制度；三是统筹解决农民工基本公共服务供给。胡志平认为，实现中国农村公共服务均等化供给，需要构建一个与公共财政体制相匹配的制度支撑体系，形成宏观、中观和微观制度匹配的支撑体系，实现政治发展战略、财政体制与基层民主制度相匹配［18］。他还指出，农村公共服务供求均衡需要建立农民对农村公共服务需求的有效表达机制，把真实的需求传递给农村公共服务决策者［19］。肖克认为，只有从整合经济和政治、效率和公平的视角，把公共服务均等化、社会公正、经济发展、参与民主和公民权利等等统筹在一个完整的制度体系中予以考量和设计，公共服务均等化战略才能得到有效实现［20］。

2.转变政府职能，推进城乡公共服务均等化。徐增阳认为，要合理划分各级政府的职能，明确县级政府在公共服务上应当承担的责任，同时建立以农民满意为导向的农村公共服务绩效评估机制［21］。岳世平认为，构建科学完善的公共服务绩效评价模型——“双元综合评估模型”［22］。陈凤菊认为，形成政府为主导和农民为主体相结合的民主决策机制，并按照受益原则合理明确各自提供农村公共服务的职责，从而优化农村公共服务决策机制［23］。

［1］李军鹏.公共服务型政府建设指南［M］.北京：中共党史出版社，2005：19-22.

［2］徐小青.中国农村公共服务［M］.北京：中国发展出版社，2002.

［3］孟春等.在结构性改革中优化公共服务［J］.国家行政学院学报，2004(4).

［4］［法］莱昂·狄骥.公法的变迁：法律与国家［M］.郑戈，冷静，译.沈阳：辽海出版社，1999：53.

［5］［美］詹姆斯·S·鲍曼等.职业优势：公告服务中的技能三角［M］.张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2005：4.

［6］朱力安勒格兰德.另一只无形的手：通过选择与竞争提升公共服务［M］.北京：新华出版社，2010.

［7］周琳琅.统筹城乡发展的理论与实践［M］.北京：中国经济出版社，2005：17-18.

［8］叶子荣.农村公共产品供给制度：历史、现状与重构［J］.学术研究， 2005(2).

［9］刘金伟.当代中国农村卫生公平问题研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2009：141.

［10］岳艳美.河南省城乡一体化进程中基本公共服务均等化问题研究［D］.河南大学硕士论文，2011.

［11］杨美英，齐晓安.统筹城乡公共产品供给制度创新问题探析［J］.经济纵横， 2007(4)：6-7.

［12］张曙光.农村问题的根源是个人产品和公共品关系混淆［J］.领导决策信息，2002(44).