浅析公共管理视角下失地农民公民权利的实现

□秦 莉 [南京大学 南京 210093]

公民的权利如何实现以及公民如何管理公共事务一直以来都是人们讨论的主要话题。而在我国这样一个经济高速发展、社会问题不断凸现的发展中国家，关于公民权利的实现和参与管理公共事务更是我们面临的实际问题。随着理论与实践的发展，公共管理范式发生了转变，公共性与服务性成为公共管理的本质特征，这与公民权利理论的发展有着密切的关系。二者在发展过程中相互推动，相互影响。其本质都是为了保证社会的公平正义与公民权利能够得到更好的实现。

在我国社会主义市场经济的发展过程中，出现了不少社会问题，其中，失地农民的社会保障问题具有一定的代表性，政府在公共管理的过程中应当如何保障失地农民的社会保障权利？这一问题虽然只是公民权利实现和参与管理公共事务问题的一个方面，但是具有一定的典型性和代表性。本文将通过对这一问题的论述来反映在当代中国公民权利的实现和参与公共管理之间的关系。

一、公民权利理论

“权利”(right)是人类文明史上出现得比较早的一个概念。中外对权利的理解也有所不同，在古代中国，权利主要是指个人的权势和私利，带有贬义。古希腊的亚里士多德则把权利定义为正义的标准。随着西方文艺复兴以来人性的觉醒，人的主体性地位得到了确立，人的价值不断受到人们的肯定。在这样的背景下，人的权利问题也得到了广泛关注和研究。在近代西方思想史上，格劳秀斯(Hugo Grotius)把权利看做“道德资格”，霍布斯(Thomas Hobbes)、斯宾诺莎(Baruch de Spinoza)等人将自由看做权利的本质，或者认为权利就是自由。洛克(John Locke)认为，根据自然法，每个人生来就有追求“生命、自由和财产”的权利。政府的存在应以维护个人的这些自然权利为目的。康德(Immanuel Kant)、黑格尔(Georg W.F.Hegel)也用“自由”来解说权利，但偏重于“意志”。康德认为，权利就是“意志的自由行使”[1]。总之，以上思想家关于权利的学说都是从道德层面来解释权利。对权利本质的另一种理解，则侧重于从法的角度进行解释。德国法学家耶林(Rudolph von Jhering)认为，权利就是受到法律保护的利益，并不是所有的利益都是权利，只有为法律承认和保障的利益才是权利[2]。在20世纪初新西兰的分析学派法学家萨尔蒙德(William Salmand)即曾指出“权利——义务一词已被用得太过分了。它常被用在实际上并不相同的关系中，从而造成了法律辩论中的混乱”[3]。英国学者沃克(David M.Walker)在《牛津法律大辞典》中亦表达了同样意思：“权利——这是一个受到相当不友好对待和被使用过度的词”[4]。由以上区别大致可以看到关于解释权利本质的几种传统倾向，即分别把权利看做是道德资格、自由、意志、利益、法律赋予的某种力量或能力等。

由于权利概念过于抽象，并且其内涵不是处于某一个静止不变的特定历史时期，而是深植于所处社会历史时代的经济、政治、文化和传统中。同时，“权利”是众多学科的研究对象，研究的角度不同，给出的定义自然也不同。

公民权利的概念和权利的概念一样，也是随着历史、社会的发展而发展的。公民权利内涵广泛，总的来说它包括以下几个特点。第一，只有特定国籍的人才能享有本国的公民权利。其他国籍或者无国籍者不享有本国法律法规规定的公民权利。第二，公民权利是公民的一种利益。作为特定国家的“成员权”的公民权利是法定权利，是载入国家法律而生效的、为国家所支持或促进的权利。第三，公民权利是一种资格。一个人只有成为公民才有获得公民权利的资格，也只有获得公民权利才能在社会中根据个人特有的现实社会力量，去截获和占有社会机会，获取自己所需要的利益。第四，公民权利具有一种普遍性。这有两层意思：其一，它是特定国家中所有具有该国公民身份的人都享有的权利，仅供特殊群体行使的权利不属于公民权；其二，公民身份的涵盖在今天具有广泛性、普遍性，不像在以前，公民身份往往只属于一个有限的精英群体，如今在多数国家，公民身份都已覆盖了其绝大多数成员。第五，公民的权利具有保障性，成为国家的公民，个人的权利才能更好地受到法律保障，公民才能更好地实现自我发展，这是公民生活中不可缺少的部分。对一个公民来说，权利是其从事社会活动的最低保障[5]。

马歇尔(T.H.Marshall)认为公民资格是由公民权利、政治权利、社会权利三部分组成。公民权利是指保障个人自由的权利，包括人身自由，言论、出版、思想和信仰的自由，财产和契约的权利以及获得公正的权利，公民权利的制度安排是法院制度和法律体系；政治权利是指参政权和选择权，包括选举和被选举、组建政党、参与政治事务的权利，政治权利的制度安排是选举产生的中央及地方议会；社会权利指公民从享受一点点经济福利和社会保障的权利到分享整个社会遗产，并过上按主流标准制定的文明人的生活。即公民享有教育、医疗、养老以及分享文化传统的权利。社会权利的制度安排是各种教育体系和公共社会服务机构的建立。马歇尔把公民资格三部分的发展分别纳入三个世纪：公民权利在18世纪，政治权利在19世纪，社会权利在20世纪。公民资格本质上包含了对平等的社会地位、平等的权利与义务的内在要求。马歇尔的公民权利理论是福利国家制度最主要的价值基础，公民权利理论为观察社会结构与社会政策之间的关系，描述福利制度的特征，分析福利制度的价值基础，解释民族国家的社会发展等提供了描述性和普遍性的核心概念框架。它既可以帮助人们从理论上来认识国家福利的发展，又可以为构建社会变迁和福利制度、经济政策和社会政策之间的关系提供理论基础。公民权利的理论推动了全民福利制度的建立，为福利国家的发展提供了直接的政治道德根据。在公民权利的理念下，个人对国家拥有了福利的要求权，而国家也必须建立福利保障制度来履行其对公民的福利责任。公民权利使穷人或社会的弱势群体的权利得到了保障，追求社会平等和社会正义成为社会福利至上的政治道德目标[6]。因此，在现代社会中，如果说公民的社会权利属于基本功能需要，那么，社会保障制度就是为满足这种需要而产生的功能事项。就此而言，所谓社会保障，就是保障公民的社会权利。

失地农民从其生活习惯和自我认识上说还是农民，从身份上看大部分已经转变为市民，但是无论是农民还是市民，都是我国的公民。普通公民所享有的公民权利，失地农民也应当享有，不能剥夺失地农民的基本生活权利。作为国家的一分子，他们有权利享受国家的保障，这也是由公民权利的特性决定的，公民权利是公民的保障，具有普遍性和公平性。建立失地农民社会保障制度是兑现失地农民公民权的具体体现。

二、失地农民公民权利的缺失

失地农民总量的迅速增长使得他们已经成为中国社会各阶层中一个不容忽视的群体。农民失去的不仅仅是土地，还因此而失去了一笔家庭财富，失去了最基本的就业岗位，失去了一种低成本的生活方式以及生存和发展的保障基础。同时，现行的很多政策法规乃至整个社会对失地农民都没有做好相应的准备，失地农民问题因此显现出来。这些问题集中表现在对失地农民的经济补偿、社会保障、就业援助等各个方面。例如，由于产权制度不明晰，导致失地农民的经济补偿标准过低；社会保障制度的不到位，导致失地农民缺乏社会保障，存在极大的后顾之忧；由于失地农民自身的技术技能和文化水平偏低，又缺少职业教育和相关培训，导致其不能充分就业，不能维持生计；拆迁安置不合理、不到位，使失地农民住房环境恶化，甚至失去居住场所；现行社区管理服务体系中还没有建立起适应失地农民向城市市民转变的有效机制，导致这一转变缺乏助推力，加之失地农民在思想意识、生活方式、生产方式、行为方式等方面与城市市民还存在着相当的差异，需要较长时期的磨合与适应等等。失地农民由此已经成为一个“弱势群体”，失地农民上访、信访事件不断发生。国家信访局2003年受理土地征用的初信初访达4116件，大部分聚焦在失地失业问题上。从地区分布看，在东部沿海发达地区，伴随着经济快速发展，越来越多的农村土地变性成为城镇建设用地，失地农民数量也越来越多，浙、苏、闽、鲁、粤五省占了41%[7]。即使到了现在，尽管政府多次调高征地拆迁的补偿标准并改善失地农民的安置条件，涉及征地、拆迁问题的来信来访仍然是各级信访部门最常碰到的案子和开展工作的重点。

三、政府的不公行为与失地农民权利缺失

城市化对土地产生了巨大的需求。城市化必然导致城市人口增加和城市规模扩张，建设住宅和商业用地必然要求增加非农产业用地。城市个体的壮大可以从很多侧面进行衡量，经济总量的增长、城市人口的增加等都可以表征城市的发展程度，但是任何经济的和人口的增长都不可能在一个虚幻的环境中进行，必须依托不断增加的土地供应。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》虽然都规定了农村土地属于农民集体所有，但在实际生活中，农村土地产权主体一直是一个虚化的概念，法律并没有明确指出，究竟谁才是“集体”的真正代表？这些法律的基本精神是，任何组织和个人不能买卖和转让土地，也不能出租和抵押土地，但是国家、也只有国家才可以征收集体所有的土地。这就导致农民丧失了对土地的处分权，不得自由买卖、租赁、转让和抵押土地，真正掌握土地的所有权和处分权的是政府，政府具有“天然”的自行赋予的强制力和决定权，失地农民永远无法与行政权力的控制者处于平等的法律地位，其利益和意志往往被忽略。在涉及土地利益的博弈中，各个相关主体遇到权利时就相互争夺；遇到责任时，则互相推诿，无人负责。失地农民作为弱势群体，往往在各方权益之争时成为牺牲品。

另外，我国的城市化过程受到直接的行政干预。然而城市化有其自身的发展规律，政府的过度干预必然会带来很多负面效应。比如，一些地区以廉价土地吸引投资商，以此作为实现城市快速扩展的主要途径，所谓的“经营城市”也就变成了“买卖土地”。在这个过程中，产生大量的失地农民，他们的利益没有得到应有的补偿和保障，从某种意义上讲，他们成了城市化发展的牺牲者。如果城市化的发展使为这个发展过程做出重要贡献的失地农民付出了惨重代价而得不到应有的补偿和回报，这就违背了城市化发展的最终目的，当然也不符合科学发展观的要求。

四、公共管理在保障失地农民公民权利中的作用

20世纪80年代，公共管理运动兴起，公共管理的出现与发展为人们在政府管理与社会发展的实践过程中彰显了许多新的启示。公共管理的本质特征是公共性与服务性。如今在我国，无论是学界还是党和政府中，也有越来越多的人提倡建立“服务型政府”即公共服务型政府，但是，我国目前存在的一些问题使得公共管理境况堪忧。由于千百年来的封建思想还不能完全摒除，“官本位”“官老爷”的思想、行为乃至制度安排一直在现实生活中不断出现，严重地阻碍了公共管理在我国的发展。同时，由于我国法制建设滞后，执法不严，在公共管理方面尤甚。改革开放之后，虽然经济建设取得了瞩目的成就，但是一些不正之风和负面效应也随之出现。如贪腐成风，与民争利；各地政府以追求GDP为主要目标，不顾民生，不顾环境，侵犯民众权益；只追求城市发展和市容市貌，把农业、农村、农民当作“落后”的代名词，失地农民的一些困境也由此产生。政府在征地过程中“以行政手段征地，市场手段卖地”，就是造成农民失去土地之后无所依靠的重要原因。其后，政府又未能建立一个安全有力的社会保障体系去安顿失去土地的农民。失地农民目前尴尬的社会处境折射出了当今政府在管理过程中的缺失与错位。

政府应该真正行使代理人的职责，代表广大人民的利益，而非一味地追求自身的利益，必须体现公共管理的公共性与服务性，体现公平正义，保障全体公民的权利和基本生活。在处理失地农民的问题上，我国长期以来并没有形成覆盖全体国民的社会保障体系，众多农民失去土地就等于失去了保障；计划经济体制时期一直沿用至今的征地安置补偿制度造成征地后给予农民的补偿明显不足，使失地农民问题加剧。因此，当前在推进城市化的过程中要做好农村失地农民社会保障工作。要建立面向全体公民的社会保障体系，把城市居民和农民一视同仁地纳入到社会保障体系之中。改革目前的征地安置补偿方式，按照市场的标准进行征地，还农民以国民待遇，最大限度地保护失地农民的利益。不论保障的水平有多低，也要努力把所有的公民纳入进来，实现应保尽保，全面保障，实现在社会保障上的起点平等。只有这样，才是真正从行动上公平地对待农民，才能体现对人权的尊重，才能确保失地农民的公民权利也能得到保障。

在建立维护公民权利的当代中国公共管理体系的过程中，对失地农民的公民权利的保障，要体现在以下几个方面：失地农民养老社会保险、医疗保险、失业社会保险、最低生活保障、转岗就业培训和法律援助等。

首先，失地农民最低生活保障是失地农民社会保障中涉及面最广、也是最后的一道“安全网”，可以把其他社会保障项目无法保障的各类对象尽收其中。各地应当根据自身的情况合理建立失地农民最低生活保障制度，且要和当地的经济社会发展水平相一致。具体措施是：一要合理界定失地农民基本生活保障。失地农民基本生活保障对象不是全部失地农民，而是失地农民中基本生活无保障人员。二要科学确定最低生活保障线标准。要从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，在此基础上确定一个较为科学的标准。最低生活标准在不同地区之间可以存在差异。

其次，农民最担心的问题当属养老保障。农民失去土地后，由于劳动技能和文化素质不高，就业能力差，与一般城镇劳动者相比，会面临更大的生存风险，更需要有力的保障制度来保证其基本的生活需要，否则，当其基本生活难以得到保证时，有可能成为社会的不安定因素，进而影响社会的良性运行和协调发展。

第三，医疗保障也是失地农民社会保障的一个基本面。一是要建立失地农民医疗救助制度。二是要致力于建立新型合作医疗保障制度。新型农村合作医疗制度是政府引导农民建立的一种以大病统筹为主的合作制度，主要是以农民为主体和依托组成合作组织，并遵守合作组织的基本原则和发展规律。三是要探索失地农民医疗保障工作机制。坚持国家和集体支持的原则，建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。

第四，就业保障是解决失地农民后顾之忧最有效的办法。失地农民大多知识技能缺乏，就业困难大。政府应当实行积极的就业促进政策，稳妥有效地解决失地农民的就业安置问题。要积极引导失地农民就业观念的转变，努力探索失地农民安置的有效办法。以安置求稳定，以效率求发展，在此基础上实现创造性转变，充分调动全社会力量，拓宽就业渠道。政府应建立一体化的职业培训机构，加强对失地农民的职业培训，提高他们的劳动技能。对具有不同文化程度、不同年龄段、不同兴趣爱好等的失地农民开展有针对性的就业培训。对失地农民的未成年子女要落实好义务教育。同时，政府应建立市场调节的失地农民就业平台。

最后，法律援助制度是世界各国普遍采用的一种司法救济制度，亦称法律救助、法律扶助。失地农民相对熟悉的农村社区生活环境，在失地后大大改变，他们在城市中属于社会弱势群体，经济能力有限，社会地位低下，当他们的权利受到侵害时，往往没有能力支付因启动并进而运用行政救济途径所需的各种成本(包括金钱、时间、精力、相关法律知识等)。“法律面前人人平等”的宪法原则首先要求所有公民一律平等地站在法律面前，即公民接受法律的能力不应受到其他条件尤其是经济状况的影响，这就要求建立社会保障体系时必须为失地农民提供法律援助。

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[4]戴维.M.沃克.牛津法律大词典[M].北京:光明日报出版社,1988.

[5]王建全.论公民权利的宪法保障[D].成都:四川师范大学法学院,2008.

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