中国农民工城市居留形态塑造机制审视——评《在中国城市中争取公民权：农民工、国家与市场逻辑》

肖 洁

（南京工业大学 法律与行政学院，江苏 南京 211816）

农民工，户籍身份“农民”与职业身份“工人”的混合体，是伴随着中国社会经济体制、社会结构和社会形态的三重转型，在中国特定户籍管理制度下农村劳动力转移而出现的特殊群体。1983年4月，国务院颁布《关于城镇劳动者合作经营的若干规定》，允许农村人员在不改变其农村户籍前提下“可以申请在集镇从事合作经营”，农民自发流动的大幕由此拉开。上世纪80年代末尤其是90年代初以来，成千上万的农民潮水般涌入城市，农民工问题也以“社会转型”、“人口流动”、“劳动力转移”等问题形式逐步进入学界视野，来自社会学、政治学、经济学、人口学、人类学的海内外学者纷纷介入这一研究领域，不少中外学者对这场大规模的人口流动作了精辟论述，其中被认为是当代中国转型和流动人口最重要文献之一、改变了中国农民工研究范式的，当属《在中国城市中争取公民权：农民工、国家与市场逻辑》一书。

美国学者苏黛瑞的《在中国城市中争取公民权：农民工、国家与市场逻辑》一书曾荣获美国列文森中国研究图书奖，该书的问世很快吸引了研究中国的政治学家、社会学家、经济学家的关注，成为外国学者了解中国、认识中国、解读中国的重要读本之一。2009年，该书作为当代海外中国研究的代表性著作之一被翻译引入国内。作者以城市中的流动农民工为研究对象，通过对中国六大城市（天津、哈尔滨、武汉、南京、广州、北京）中的城市管理者、学者和50多位流动农民工的非正式访谈，揭示了在国家计划体制、市场与农村流动人口三方动态博弈过程中，流动农民工的城市生活的被塑造，以及他们对于城市生活新规则的书写。

本文将集中梳理书中关于农民工城市居留形态的塑造机制、中国农民工面对这种机制如何在与复杂的宏观权力的互动过程中挣扎、生存和自我隔离乃至建立起新的体制外的公民权模式。

一、农民工城市居留形态的塑造

苏黛瑞将中国的农民工定位为一群始终生存在城市的边缘化空间、遭遇城市居民集体排斥与污名化的群体。农民工的城市生活何以呈现如此状态？在公民权概念下，作者联系三项自社会主义时代开始就赋予城市特权的制度（户籍制度、城市行政官僚体系和定量供给制度）展开分析。

国家政策对农民工城市居留形态的塑造：农民工以“非市民”的身份流入城市。通过分析建国以来的经济发展思路和政策对农民工身份的塑造作用，苏黛瑞指出中国的农民能否流动完全取决于国家经济需求。1949年后，为服从国家工业化的发展目标及其相关财政需求，农民被固定在土地上生产粮食，在确保城市居民参与工业化以及城市现代化发展所需的同时，农村人口被国家视为向工业发展目标冲刺而准备的后备军。当城市工业发展需要劳动力时，农民被招工进城；当城市

供应不足或生产目标缩减时，农民被驱逐出城回归土地。而户籍制度和粮食定量供给制度使这一切具有可行性。改革开放后，人民公社制度的瓦解和家庭联产承包责任制的实施使农村剩余劳动力被释放；由于缺少集体资金的支持，农村公共福利破产，农民陷入贫困，而城市的经济发展又迫切需要大量低薪劳动力，与此同时国家给予了企业一定的招工自主权。多重因素合力作用下，20世纪80年代政府重启农民进城的大门。为确保流动的低成本，农民以“暂住者”的身份生活在城市中，国家不承担为其提供物质福利的责任。而日常生活品市场的合法化，使得农民不需要通过定量供给制度就能获得在城市生活的口粮。作者对农民工进城后的居留形态做了如下注释：

“通过不让农民获得城市公民权、城市户口，国家得以解决自50年代一直令其困惑的矛盾：你们现在可以进入城市并为城市的生产发展作贡献，但国家仍不需要为他们提供城市户口。”［1］58

城市行政官僚体系对农民工城市居留形态的塑造：流动人口的商品化与城市公民权获得的遥遥无期。由于政府机构彼此目标和职能范围的差异，不同管理机构对农民工的态度迥异，“市场的力量引发了国家功能性管理部门和区域型管理部门的分裂，形成了隐性的反对和支持的联盟”［1］64。政府管理部门之间的分割管理、责权不清，使得政府行政体系难以采取有效、有序的横向行政合作控制农民工的流动，农民工源源不断地避开制度门槛进入城市。面对传统计划管理手段的失效，一方面在市场力量的驱使下，由于缺少法律约束，职能部门加入到掠夺进城农民的行列，管理成为权力寻租的手段，市民身份被明码标价，成为商品；另一方面管理机构也试图使自己及其机构适应农民工的流动，借助市场力量建立政府主导的流动人口市场，各地成立劳务合作中心，签订“农民工协议计划”，引导农民工有序流动。在这期间虽然户籍制度有所松动，但管理部门间的矛盾以及权力寻租的存在，尤其是公安部门的反对，农业户口与非农户口之间差异的消除遥遥无期。

定量供给制度对农民工城市居留形态的塑造：城市的偏见使得农民工被污名化与排斥，获得公民权的前景更为暗淡。经济改革带来物质繁荣的同时也引发城市居民与管理者的焦虑。计划经济时代城市居民习惯了包分配稳定就业、低价的交通和供水、廉价的食品和稳定价的供电；城市管理者习惯于“根据城市永久居民数量制定城市公共品的有计划供应”［1］114。经济体制改革后，城市居民的特权（城市定量供给制度）被市场消解。城市居民不得不面对竞争上岗、通货膨胀、交通拥堵、水电短缺、犯罪率上升等诸多问题，而城市管理者面对动态的市场却仍持续原有的静态管理模式，“有关管理部门只去管理永久居民，一些管理部门缺乏能力和人手去管理流动人口”［1］115。流动人口作为与市场伴生的产物，共同打破了城市居民与管理者所习惯的生活安全和管理模式。与世界普遍存在的对待移民的倾向相同，农民工被当作替罪羊和城市居民宣泄不满的对象。事实上，大多数情况下农民工几乎完全没有与市民发生竞争，也没有侵占后者所享用的公共品。“计划经济时代的管理和城市的贫穷，决定了城市官员与普通市民一起反对‘外来者’”［1］116，“农民工所受到的歧视与排斥被不断强化，他们获得公民权的前景不容乐观”［1］155。

二、市场与国家夹缝中农民工的能动性生存

农民工在无法获得城市户口和无法得到国家提供的服务的情况下，采取了何种策略在城市中生存乃至扎根的？农民工能否获得与城市居民同样的公民权？作者进一步给出了自己的判断。

农民工的离乡背井：国家政策与市场力量共同作用的产物。中国农民工的群体性流动发生在特定的宏观背景之下：国家政策所构成的政治经济制度和市场经济力量共同型塑了农民的流动方式和路径选择。长期以来，在以农补工的政策思维下，政府农村组织、投资、人口、迁移、社会福利和定价等多方面政策的作为或不作为，持续影响到农村自然经济环境。最终到80年代，面对人均可耕土地严重不足、务农无利可图的境况，农民选择外出打工。农民工的大规模流动很大程度上是对塑造他们家乡环境的国家政策所做的反应。

国内大多数研究都指出，农民工通过其社会关系网（主要由亲朋、同村人组成）而找到工作，苏黛瑞进一步指出这张网的联结实质上受制于宏观的政府行政体系。在农民工的求职过程中，政府劳动部门扮演了中介的角色，劳务输入地的官员直接从劳动力剩余地区招工，劳务输出地的政府直接承担组织劳务外出输送的职能。一旦农民工在输入地成功就业，老家的其他人就会被他们带动到当地找工作。而“政府间最初为了行政目的而搭建的官方交往，随着彼此间信任关系的建立，最终会演变为非正式的关系，成为农民工就业的社会关系网”［1］209。1976年唐山地震后，天津市与河南、河北、山东等邻近省份签订协议，由后者帮助唐山重建。随着彼此信任关系的搭建，天津方面选择其中32个具有良好技术和组织性的县作为“劳务基地”，经常与之合作，这些县的农民通过亲朋进入到就业关系网中，在城市中谋得建筑工地的工作。

制度性排斥下农民工自我隔离空间的生成。由于农民工没有城市户口，不仅在就业上，而且在住房、医疗、教育、福利等方面他们都无法享受国家制度性供给。最终流动人口以自己的方式生活在城市中，所有日常必需品通过市场得到供应，通过国家之外的非官方共同体获得需求的满足。

苏黛瑞把流动人口的日常生活划分为三种类型。第一类流动人口在国家市场中就业，其日常生活受与官方机构或者其代理人之间关系的庇护，以二等公民身份享受由国家提供的最低限度的福利；第二类流动人口由城市中原子化的人群构成，他们缺乏任何可利用的关系；第三类流动人口生活在城市郊区，因地缘关系或职业关系聚集在一起，日常生活中相互帮助，这类人群是书中讨论的重点。

第三类农民工多居住在城市的边缘区、市民搬离后留下的老城区以及城中村，边缘化的居住地点为流动人口的自我隔离提供了物理空间。而城市居民对农民工的污名化与排斥，映射在农民工的思想中，转换成农民工对城市居民的主动疏离和抗拒。农民工不愿意，某种意义上也不可能与城里人交往。农民工的“过客”心态进一步强化了其疏离状态，远离主流社会，难以获得有效的社会支持，难以进入正规的就业市场，只能通过对乡村“关系”（血缘、地缘关系）的不断复制与扩大，在初级关系网络的基础上借助社会资本再生产机制构建新的次级社会关系网络，对抗城市的排斥性壁垒，从而形成“一个与城市主流社会断裂的、以利益和情感为基础的、具有自我延存性的‘隔离空间’”［2］。实质上，农民工之所以会更多地利用乡土关系网络，不去依赖城市中已有的各种正式制度安排，并非他们特别擅长利用社会关系，更多是因为城市的制度安排并非为农民工而设计，也不是他们所能够随意利用的，除了利用关系，农民工多半无所依赖［3］。

农民工的日常生活：能动地创造了体制外新生活方式并改变了城市公民权的排他性。农民工自我隔离的聚集形态多为同省聚居或同业而居。某地“浙江村”作为其中最为发达的聚落，由村中的“最重要的居住者”出面提供社区服务，形成非正式、不受国家庇护的公共福利组织，解决流动人口的日常需要。“村民”在“村”里开办餐馆、理发店、修鞋摊、私人诊所和医院、幼儿园以及小商品市场等，满足彼此难以通过城市正式支持网络获得的住房、食物、教育与医疗需求。聚居区里的“精英们”甚至与地方官方机构建立非正式关系，管理经营聚居区，为农民工提供庇护和就业机会。这些流动人口实质上构建了一个政府体系之外的与国家并立共存的生活方式，一个没有正式公民权的生活。作为“村民”，他们“在日常生活的实践中建构了独特的，不获官方许可的城市居民身份”［1］305，某种意义上消解了城市公民权的排他性。

农民工未来获得公民权的前景如何？作者发现，尽管市场化已对建立在户籍制度上的公民权提出了挑战，但由于地方政府和管理机构、城市居民均不愿放弃现有的户籍制度，而农民工自下而上的权利诉求又被职能部门官员用强力手段控制与遏制，农民工要获得与城市居民同等的公民权极为困难，在整个中国政治体制缺乏根本性转型的情况下，农民工无法通过“结构性同化”（广泛参与到核心社会的主流群体中）而融入城市社会。

三、评价与启发

《在中国城市中争取公民权：农民工、国家与市场逻辑》获得列文森中国研究图书奖，佐证了该书在中国研究方面的优异与成绩。作为一本美籍学者对当代中国流动人口的研究论著，该书以社会调查为基础，从公民权视角切入，对国家计划体制、市场与农村流动人口三方的动态博弈进行了社会学的分析。国外学者评论该书的意义在于解释了市场和资本主义影响公民权与民主制度生长的关键问题，证明市场的出现不会简单地将外来者转化为市民。笔者认为，对国内学界而言，该书更有价值的地方在于：一是为国内学界提供了“公民权”这一流动人口研究视角；二是书中采用的“国家-社会”二元分析范式，更新了国内流动人口研究的范式。

研究视角的提供。可以说本书作者苏黛瑞是较早用公民权视角系统分析农民工流动的学者。借用布莱恩·S·特纳的观点，作者将公民权界定为社会成员资格与资源分享权力，公民权具有排他性，因为它将“‘权利和特权仅仅授予’那些在特定的边界内合法居住和生活的人”［1］6。某种意义上，公民权等价于城市户口。在苏黛瑞之前，公民权视角下的农民工研究并不多见。长期以来，国内学界习惯从“经济人”或“准经济人”假设出发，考察农民工的流动动机与需求。但是研究学者过度的精英意识、底层视角的缺乏、对农民工行为简单化的经济归因，使得“经济”视角对现实的解释力不足，面对农民工已成为中国新的工人阶级这一事实，单纯的经济分析模式难以解释农民工多元化的异质分化。事实上局内人对本国的研究，因生于斯长于斯，受母体文化所限，有时甚至不如局外人来的清晰。农民工问题的本质是公民权利的不平等。苏黛瑞研究成果进入中国后，直接从公民权角度切入探讨农民工流动的研究日益增多，不过少有学者直接援用“公民权”这一概念，更多是在“市民化、户籍制度、城市融入、社会适应、城市融合”等概念下展开讨论。

研究范式的更新。“国家-社会”二元分析范式根植于西方文化传统和历史实践，1949年以来美国相当一批从事中国研究的学者从“国家-社会”关系的角度探讨中国社会内部的权力运作模式，已成为中国研究的主流范式。周晓虹在对相关研究梳理与总结的基础上归纳出两种亚分析范式：冲突模式与互动模式［4］。前者表现为国家对社会的强力控制或社会对国家的强力抗拒，后者表现为国家和社会之间的妥协、渗透与共存。毛泽东时代的中国，国家强而社会弱，与国家强力渗透相伴的是社会的几近被消音；后毛泽东时代，国家在某些社会领域主动退出，市场力量得以培育，社会得以滋养和壮大，国家与社会间表现出更多互动的特点。在国家的允许和示意下，农民工流入城市，然而由于国家拒绝给予其城市居民资格，他们不仅无法获得城市福利与服务，甚至难以维持基本生计。农民工被迫选择与旧有体制脱钩，去构建一个城市中半游离于国家体制外的私社会，彼此共生同存，这在毛泽东时代几无可能。《在中国城市中争取公民权：农民工、国家与市场逻辑》的研究对象虽然是第一代农民工，但第二代农民工的城市境遇与其父辈相比并无实质性改变，国家始终未放松对城市户籍的控制，公民权的获得依然遥遥无期。苏黛瑞的研究成果引入中国后，农民工公民权视野下的“国家-社会”二元分析范式逐渐进入国内学者视野。与国内农民工研究常用的社会结构与社会网络分析范式不同，国内范式主要从社会关系结构以及社会关系网的建构等宏观层面解释农民工流动行为，“国家-社会”范式则对农民工日常生活微观实践与旨趣给予更多关注。该范式不仅考察国家宏观体系对个体生存状态的塑造，亦通过对农民工日常生活具体行动的考量，探寻农民工作为能动的社会主体在日常生活情境中的行动策略和行为方式，探究其在城市中如何创建新的社会空间体系。

当然，该书也并非全无缺陷，苏黛瑞在研究中所持的一些预设性价值判断使其观点和结论的准确性令人质疑。在阐述其农民工犯罪、政府劳动部门组织的劳务输出数量时，作者写到：“Though doubtless a gross exaggeration（毫无疑问夸大其辞），in the mid-1990san official claim was put forward……”［5］178，“False distinctions drawn by researchers may well lead to a misappraisal of the extent of this mediation”（学者虚假的分类有可能使人们无法准确评价政府在其中所起的中介作用）［5］182。“夸大其辞”、“虚假的分类”，局外人往往站在自己的社会文化背景下来看待中国发生的现象，虽然他们可能更为清醒，但由于对中国发生的社会事件缺乏深层体验，缺少中国人自己研究本土现象的在场感（如书中作者将中国“离土不离乡”小城镇建设视为政府驱逐农民流动人口、使其远离城市的手段；将城市建立最低生活保障制度的原因简单归结为行政官僚体制对城市居民特权的庇护），这些都会导致观点和结论的偏颇。而书中大量引用二手文献尤其是前人的调查资料和数据作为其研究结论的支撑，但又并未对文献的取舍标准做出说明、未对其准确性和全面性进行评估，这些都使读者对文章意图的理解有影响。然而瑕不掩瑜，作为一名外国学者能对中国的农民工问题做如此深入的研究，拥有自己独特的视角与见解，值得国内学者借鉴。

［1］苏黛瑞.在中国城市中争取公民权：农民工、国家与市场逻辑［M］.王春光，译.杭州：浙江人民出版社，2009.

［2］潘泽泉.社会、主体性与秩序：农民工研究的空间转向［M］.北京：社会科学文献出版社，2007：152.

［3］沈原.社会转型与工人阶级的再形成［J］.社会学研究，2006（2）：13-36.

［4］周晓红.中国研究的可能立场与范式重构［J］.社会学研究，2010（2）：1-29.

［5］Solinger D J.Contesting citizenship in urban China：peasant migrants，the state，and the logic of the market［M］.Berkeley：University of California Press，1999.