关于海事群体性事件中政府回应的思考

晨晓光

(上海海事局，上海 200082)

海事部门是水上交通安全监管的主管机关，是海事工作的承担者和执行者，肩负着履行海事职责的重任。近年来，伴随着海洋经济的快速发展，水上交通事故等海上突发事件引起越来越多的人关注，海事群体性事件时有发生，不但阻碍了海事部门的正常工作，也影响了和谐水上交通的构建。

政府回应是政府在公共管理过程中，对社会和公民的需求通过制度供给和具体行政行为，在政府内部各要素之间和政府及公民间，做出积极敏感的反应和回复的过程。完善海事群体性事件中政府回应机制，提高政府回应的能力和效率，对解决海事群体性事件具有重要作用。

一、海事群体性事件的内涵

水上交通事故具有不可预知性、过程的震撼性、后果的严重性以及可能危及公共利益等特征。海事群体性事件是由水上交通事故引发的群体性事件，是在海事处置过程中，受损方为表达诉求或主张，争取和维护自身利益，聚集群体发泄不满，对社会秩序和社会稳定造成负面影响的事件。海事群体性事件的起因具有多样性、人员组成也较为复杂，目的诉求多为经济性。容易引发海事群体性事件的情况包括:一是事故中失踪人员搜救未果；二是因肇事船舶逃逸等原因诉求方未得到赔偿；三是海事赔偿与诉求方预期相差甚远或民事纠纷僵持不下；四是对事故责任认定或行政处罚不满意；五是对采取的海事行政强制措施不服；六是认为海事部门在处置海事过程中不作为、不公正；七是有其它目的的人或组织在背后进行操纵、控制。

二、海事群体性事件中政府回应的作用

海事部门是水上交通事故信息最大的拥有者和控制者，尤其是在事故处置过程中更是处在核心地位，这使得海事部门具备了回应事故处置的可能性。同时,事故具有影响港口生产、通航安全、社会稳定的潜在危险，这也决定了海事部门回应的高度必要性。近年来，海事群体性事件频繁发生，涉及面广、行为方式激烈，造成的后果及影响也越来越严重，已经成为阻碍海事正常执法、影响海事执法权威的突出问题。纵观近年来的海事群体性事件可以发现，许多事件的起因并不复杂，但由于一些海事部门回应不力，演变成了影响恶劣的群体性事件。因此，构建回应机制、增强回应性，对于有效应对海事群体性事件意义重大。

（一）有助于从源头上预防群体性事件的发生

海事群体性事件发生的根本原因是在海事处置过程中，行政相对人为了实现自己的诉求目的采取了一种极端的方式。而海事部门的有效回应可以构建起畅通的利益诉求表达机制，畅通表达渠道，使行政相对人能够及时有效的发表自己的利益诉求；同时，促使政府部门通过了解行政相对人的诉求，制定科学的反馈意见，有效应对，以减少海事纠纷主体之间的矛盾，从而达到预防群体性事件的发生额度目的。

（二）有助于提高海事机关应对群体性事件的能力

海事群体性事件反映的问题错综复杂，事件处理难度较大，考验着海事机关危机管理能力。政府回应强调通过提高对公众利益诉求的回应来解决公共问题，并在此过程中树立以民为本、服务社会的价值取向。在处理海事群体性事件的时候，有效回应能够帮助海事部门因时制宜、因事制宜的制定公共政策，合理引导公众意愿，缓解舆论压力，稳妥解决好事件，防止海事群体性事件的扩大，将损失和社会影响降到最低。

（三）有助于树立海事机关良好的社会公信力

政府回应的重要功能是实现处置过程的透明、公正。在海事群体性事件的处置过程中，通过建立起良好的回应机制，及时进行信息公开，满足相对人的知情权，形成与公众的有效互动，使海事机关与行政相对人之间保持良好的信任关系，有助于提高海事机关的公信力。

三、海事群体性事件中政府回应存在的问题

（一）对相对人的利益诉求缺乏回应意识

海事机关作为海上执法的行政主体之一，掌握着国家和人民赋予的公权力，因受传统行政管理模式影响，契约精神和法治理念并没有完全深入一些海事执法人员意识中，在实际工作中未能有效履行权力代理人职责，缺乏积极回应的思想意识，漠视海事相对人的利益诉求和真实愿望，对变化的社会需求缺乏适应能力，进而就有可能有意规避或抑制公共呼声，造成公共利益在一定程度上被压制。

（二）缺乏应对舆论媒体的技巧

事故的发展进程充满突发性和震撼性，是媒体关注的焦点，媒体不恰当的报道，往往带来强烈的社会负面影响。海事部门在向事故相对人进行回应的同时，在很多时候还要向舆论媒体公开事故信息。由于一些海事部门缺乏应对舆论媒体的技巧，在回应事故信息时，未正确、及时引导舆论媒体，随意性大、盲目性强，信息发布渠道、口径不统一，造成媒体、网络不同的声音越来越多，导致群体性事件愈演愈烈。

（三）未建立有效应对群体性事件的处置机制

海事群体性事件能否得到快速有效的化解，有效的处置机制的建立至关重要。一方面，一些海事管理部门由于没有建立完善预防机制和回应机制，以至于在处置海事群体性事件过程中，手忙脚乱、仓促应对；另一方面，一些海事管理部门未能与地方政府建立沟通协调机制，未能充分发挥地方政府在处置群体性事件中的优势，在处置海事群体性事件时手段单一、效果不明显。

四、海事群体性事件中完善政府回应的路径

（一）增强海事部门回应意识

1.增强行政执法人员责任意识，变被动应对为主动回应

责任驱动是政府回应得以实现的前提，海事行政执法人员是政府回应的终极主体，只有执法人员自觉地将这种对行政相对人的责任内化成自觉的责任和义务，成为自身内在价值的重要一部分，才会产生积极主动的履行责任的行为，因此在实践工作中，积极开展责任型海事建设，构建责任体系，明晰法定职责，变消极被动的应对为积极主动的回应。

2.增强行政执法人员服务意识，提高回应的能力和效率

效率是海事行政执法的重要考量标准，迟来的公正不是公正。海事部门的有效回应不仅仅体现在有所回应，而且还表现为快速回应、高效回应。因此在海事行政执法过程中，行政执法人员应当牢固树立服务意识，增强对相对人利益诉求的感知能力，把为行政相对人服务作为海事部门存在、运行和发展的根本宗旨，通过自身的有效回应，提高海事机关的回应能力和效率。

（二）完善海事部门的回应制度

1.建立群体性事件信息公开制度

完善信息公开制度对于解决海事群体性事件具有重要意义，随着科学技术的不断发展，在某些海事群体性事件中，利益相关人利用各种手段，人为的搜集甚至捏造不实证据，并利用互联网传播，占据舆论先导地位，影响公众的判断，增加海事机关预防和应对群体性事件的难度。为了在群体性事件应对过程中占据主动、先导地位，应该建立新闻发言人制度，明确新闻发言人，确定新闻发布工作机构和部门职责，逐步实行定时、定点、自主发布制度，通过新闻发布会、记者招待会等形式，将客观事实如实传递给公众，借助新闻力量来引导社会舆论，消除不安定因素。

2.建立海事群体性事件应急预案制度

目前，海事群体性事件的应急预案已投入运行，应及时总结海事群体性事件处置工作情况，不断完善应急预案。一方面，要健全矛盾纠纷排查调处机制，对可能引发群体性事件的矛盾纠纷进行预先分析排查，做出相应判断，并采取预防措施；另一方面，要逐步理顺应急处置的措施和流程，变条块分割、各自为政为条块结合、协同作战；同时，还要建立谈判专家制度，在海事执法人员中选拔一批有热情、善沟通、精业务、懂法律的人进行专业培训，增强其谈判技巧和谈判能力。通过不断完善海事群体性事件应急预案，使海事执法人员在遇到类似情况时有章可循，有法可依，避免因事出突然而仓促被动，主动出击，抓住有利时机，将群体性事件消弭于萌芽阶段。

3.建立地方政府主导的联合处理制度

坚持政府领导是处理海事群体性事件的基本原则，群体性事件行为性质具有多重性，涉及的法律层面往往很广泛，可能还要考虑社会道德、文化心理和政治层面的问题，因此处理群体性事件，单靠海事机关的力量无法有效解决，应该在坚持政府领导的原则下，统一协调地方政府、公安机关、信访部门、应急部门、主管部门，有组织、有计划、有步骤加以解决。建立起政府领导，海事、公安、边防、渔政等多部门参与的防范处置海事群体性事件联勤联动机制，并明确各部门的职责，这样在发生群体性事件的时候就可以有条不紊，从容应对。

（三）改善海事部门的回应环境

1.加强宣传教育提高行政相对人的法律意识

通过对以往海事群体性事件进行分析，可以发现行政相对人法律意识缺乏是事件发生的普遍原因。由于行政相对人对海事执法部门的职责、权利不了解，对法律知识不熟悉，法律诉讼观念不强，错误地认为海事机关有权对船舶经营人强制赔偿，因此，在遇到问题的时候，采取错误的方法，以“权利”挑战“权力”。

海事部门应当加大海事法律、法规的宣传和教育，让行政相对人对海事部门职责更加了解，明白海事部门没有强制执行权，在发生纠纷的时候没有相关处理依据和解决方法，采取诉讼形式解决相关纠纷。

2.提高执法人员工作的规范性和艺术性

群体性事件的前兆大多可以在基层第一线被发现，如果执法人员及时发现并应对得当，往往可以取得事半功倍的效果，将群体性事件消弭在萌芽中。所以应该加强对海事基层执法人员的培训，切实提高其依法行政、依法管理的能力和水平，强化执法人员的法律意识，确保其知法而执法。

同时，处理海事群体性事件既是一项严肃的执法活动，也是一项人际关系的协调活动，因此既要严格遵守相关的法律法规和政策规定，又要讲究策略方法，注意灵活性和艺术性，防止简单粗暴，既充分发挥政策、法律的强制性威力，又通过有效沟通消除行政相对人的敌对心理，缓解其对立情绪，从而有效解决群体性事件。

众所周知，海事的稳定和谐是整个社会稳定和谐的重要组成部分，而海事群体性事件的频繁发生，不但严重影响了海事局执法工作的正常开展、损害了海事局的权威，也影响了和谐社会的构建。有效的政府回应，一方面可以增强政府对行政相对人诉求的回应，从源头上预防群体性事件的发生；另一方面当群体性事件发生之后，也能够帮助海事局因事制宜的制定措施，提高海事局对群体性事件的应对能力。社会舆论是指社会一定群体内相当数量的成员对社会事物所发表带有倾向性的议论、意见和看法，他对有关事态的发展能产生影响。公共危机、突发公共事件处置中，社会舆论的引导是非常关键的环节，处理得好，能有效推进危机的解除，反之，可能会带来更大的危机。

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