社会转型期交通运输行业群体性事件特点与控制策略*

2013-08-15吴华林

交通运输部管理干部学院学报 2013年2期

吴华林

（上海河口海岸科学研究中心，上海 201201）

一、研究背景

目前，我国经济社会正处于加快发展的重要战略机遇期，同时也处在社会转型、经济转轨的特定历史发展时期[1]。社会转型期一般是“黄金发展期”，但也容易变成“矛盾凸现期”，处于转型期的国家，社会容易动荡不稳，出现群体性事件的概率大大增加。

交通运输是国民经济基础性、先导性、服务性产业，担负着物资与人员大规模交流的重要任务，与群众生活和利益息息相关，也是群体性事件的多发领域。比如，近年来在出租车管理、公路三超查处、航空运输等领域多次发生群体恶性事件。十八大后，交通运输部实现了大部制整合，这为有效整合交通资源及建立现代综合交通运输体系带来了契机，同时，由于管理范围和管理幅度的增加，要求管理水平必须随之提升，尤其是防范群体性事件的意识和能力应该随之加强。因而正确认识交通运输行业群体性事件的性质、特点及社会功能，探索其形成的深层原因，并有针对性地提出标本兼治的预防和处置措施已成为各级交通主管部门亟需解决的热点、难点问题。

二、群体性事件定义及内涵

由于认识角度的差异，对于“群体性事件”的界定和定义，国内学术理论界众说纷纭，说法不一。有的学者[2]从社会学的视角出发，指出群体性事件既是由人民内部矛盾引发的一种社会现象，也是与处在既定社会规范制约下的群体行为相对而言的集群越轨行为。有的学者[3]则从行政管理的角度出发，指出群体性事件是“因人民内部矛盾而引发，由部分公众参与并形成有一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为，并对政府管理和社会造成影响。还有学者[4]从利益诉求的角度出发，认为群体性事件是指某些利益要求相同或相近的群众或个别团体、个别组织，在其利益受到损害或不能得到满足时，受人策动，经过酝酿，最终采取静坐、集会、游行、上访、罢工、罢课、罢市等方式向党政机关施加压力，甚至冲击党政机关和其他要害部位，阻断交通，乃至采取打、砸、烧、杀等破坏公私财物，危害人身安全方式，以求解决问题，并造成甚至引发某种治安后果的扰乱社会秩序的事件。

尽管国内外学者们对有关群体性事件的定义的文字表述不尽相同，但其内涵却有几点共同之处:①群体性事件是一种自发的无组织行为；②群体性事件是一种人数众多的群体性行为；③群体性事件是一种行为者相互依赖和影响的行为。因此，考虑以上3点内涵笔者认为可以把群体性事件简单定义为:人数众多的人，在缺乏法定程序和依据的情况下，自发产生的具有共同行为指向并对社会秩序造成一定影响的行为。

三、交通运输行业群体性事件多发领域及特点分析

（一）多发领域

总体上涉及交通运输行业的群体性事件可分为两种情况。一种是因为交通运输行业内各种矛盾引发，一般与行业管理有密切关系。如2008年10月12日，100余辆超限运输车辆集体驶入贵州省从江公路管理段临时设在321国道的超限运输检测点，100余名驾驶员、车主和50多名围观群众将321国道1公里多的路段堵得水泄不通，爆发了“10·12”贵州从江超限运输车辆群体性事件。这一类问题的解决需要交通运输部门全过程参与，并且起主导作用；另一种为行业外问题引起，但表现为冲击交通运输设施。如2011年2月24日下午，江苏灌南发生堵塞高速公路群体事件，起因是灌南县李集乡拐圩村发生一起因家庭纠纷引发的母女3人非正常死亡事件，导致男女双方家庭矛盾激化。在启运遗体过程中，现场少数滋事人员阻挠干预，100多人聚集到高速公路上，造成交通间断堵塞，路外引来一些围观群众。这一类，表现为矛盾在行业外，导火索在行业外，受损在行业内，这类问题的解决要依靠政府和其他部门，交通部门要配合做好应急处置。

总体上，第一类群体事件与交通运输行业的关系更为密切，它的责任和解决主要在交通行业，是本文研究的重点。经过案例收集分析，第一类群体事件多发领域主要有:

1.出租车管理

近年来，随着利益关系的进一步调整，以“的士”罢运为表现形式的出租车行业群体性事件一直处于高发的态势。据统计，2004年～2010年，全国各地共发生了200多起出租车停运、罢运事件[5]。

2.公路运输管理

近年来，由道路交通事故、三超整治、公路运输企业改制等引发的群体性事件呈逐年上升趋势，不仅严重干扰了公路运输秩序，降低了公路和运输管理部门的威信，也影响了社会稳定和党与政府的形象。如果处置不当，还有可能造成极为严重的后果。

3.海事执法

在海事行政执法工作中容易引发群体性事件的环节主要有两个方面:一是水上交通事故。包括人员失踪一时搜救未果、船舶肇事后逃逸、民事纠纷僵持不下、不满意的事故责任判定等均是导火索；二是海事行政强制措施。比如强制拆除违法水上水下构筑物、暂扣船舶等[6]。从近年来海事管理机构处理的群体性事件来看，参与海事群体性事件的人员复杂，主要包括船员、渔民、码头工人、雇佣人员、航运企业职员、相关家属等。

4.民用航空

近几年来，随着民航运输量的增加，航空旅客群体性事件不断增多，仅以深圳机场为例，2002年全年航空旅客群体性事件33起，2005年发生41起，2007年猛增到94起，其影响不可小觑。民航群体性事件多因航空承运人、机场自身原因或天气等自然原因造成航班延误所引发，主要表现为滞留或强占航空器、阻碍正常航班航空器运行、阻碍其他航班旅客登机引发冲突、封堵机场道路交通、聚众打砸破坏机场公共设施，以及辱骂殴打航空运输企业工作人员等严重扰乱机场正常工作和营运秩序的极端行为。

（二）特点分析

从大量案例来看，交通运输行业群体性事件主要有以下特点:

1.群体性

指每一起群体性事件是由某一身份的一群人制造和参与的。这是群体性事件的最基本特征。从总体上看，目前群体性事件参与人数呈上升趋势，群体性事件的参与人员常常达到了成百乃至上千。

2.起因一般具有一定的合理性

从交通运输行业一些突出的群体性事件的起因分析，应该说绝大多数集体上访甚至闹事都有一定的理由，有其合理的诉求，而真正无理取闹是极个别的，因此也往往容易引起社会的关注和同情，但由于常常采取不合法的方式，使合理要求与不合法的行为相互交织。

3.效仿性

指当前群体性事件具有广泛的示范性和传播性。一些群体事件在开始之初，大多仅限于少数人及个别区域。随着事态的发展，影响力的扩大，引起周围区域或利益相关者心理共鸣，一旦甲地发生群体性事件，乙地、丙地便纷纷效仿，互相传染，使参与人数及区域不断增多和扩大，甚至出现互相串联，互相取经现象。

4.破坏性

当前群体性事件常常对国家的法制秩序、治安秩序、交通秩序产生冲击和破坏，影响社会安宁，扰乱了社会正常的工作、生产、生活秩序。特别是一些群众抱着“大闹大解决，小闹小解决”的思想，越来越多采取各种极端行为发泄不满情绪，给国家和社会造成了较大的损失，严重影响了局部地区的社会稳定。

5.处置难度大

引发群体性事件的起因都较为复杂，群体性事件中参加事件者大部分有“法不责众”的思想，往往情绪激昂，大叫大嚷，在利益诉求得不到满足时，在部分别有用心人的煽动下会出现非法游行、围堵、冲击党政机关、阻断交通等情况甚至发生打砸抢烧等违法犯罪活动，现场情况错综复杂，瞬息万变，稍有不慎，就会将非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾，造成处置工作的被动。

6.突发性

社会上一些矛盾纠纷和群众诉求平时往往被各种因素掩盖，显得比较隐蔽、平静，不容易掌握。但这些矛盾、纠纷和诉求如不采取措施及时化解，随着矛盾的积累，一有“导火索”就会爆发，往往使有关交通部门始料不及。

四、交通运输行业群体性事件发生原因分析

从交通运输行业来看，随着新旧体制的更替，改革措施的相继出台，各种新问题、新情况不继涌现。由于社会成份日趋复杂化，各种社会矛盾、利益群体的强烈碰撞，会直接引发群体性事件。综合分析，主要原因有以下几个方面:

（一）交通运输发展不平衡导致公共服务能力整体不足

近些年来，交通运输取得了长足的发展，但仍存在一些突出的矛盾和问题:一是不适应，即交通运输发展还不能适应经济社会发展和人民群众日益增长的新需求新期待；二是不平衡，即东中西部发展不平衡，城乡发展不平衡，公路、水路、民航、邮政、铁路等自身发展也不平衡；三是不到位，即交通运输基础设施在质量、管理等方面与国际先进水平相比还有些差距，服务还不到位，行业监管、文明执法水平等还有待进一步提高。这些交通运输发展不适应、不平衡、不到位的矛盾和问题埋下了群体性事件的隐患。

（二）交通运输体制改革引发的新问题尚未得到很好解决

随着我国大部制改革的推进，2008年起，民航、邮政、城市公交、出租车管理职能先后划入交通运输部，十八大以后，铁路管理职能也划入交通运输部，交通运输行业管理范围不断扩大，利益格局调整引发了一些新矛盾新问题。同时，随着税费改革的推进，省管还贷二级公路收费站撤站，改制人员二次择业遇到许多实际问题。随着政企分开不断推进，很多原先隶属于交通运输部门的企事业单位转制为社会化企业，交通主管部门对其仅实施行业指导职能。面对新形势，交通运输部门如何适应改革发展，规范和加强管理，完善管理体制机制，已成为亟待解决的突出问题。

（三）行业管理方面存在亟待解决的热点问题

主要是社会公众对收费公路管理和运营以及相关政策特别是收费还贷政策缺乏了解和认识，对收费站数量、位置的确定、收费年限等存在一定不理解，同时对公路治超、运政执法等市场监管措施，特别是处罚额度与幅度存在不同理解。如果问题不能及时有效地沟通疏导和妥善处理，极易形成或激化矛盾，甚至引发群体性事件，不仅会对交通运输行业、还会对全社会的发展稳定产生非常不利的影响。同时，部分地区出租车、旅客运输行业的矛盾和问题经长期积累叠加，利益诉求多样，受政策和相关利益调整影响，部分省市罢租、上访等群体性事件时有发生。油价上涨、运价低迷、运输成本高和运输市场监管偏弱等已成为影响行业发展和社会稳定的重要问题。

（四）行业自我约束方面还存在影响稳定的消极因素

少数交通“窗口”服务和行政执法人员“规范执法、文明执法”意识不强、素质不高，依法行政意识不强，服务不到位、趋利执法、以罚代管问题时有发生，甚至有个别执法人员利用行政执法谋取私利，造成群众不满。工程领域和行政执法个别人员以权谋私、滥用职权的现象仍然存在。在土地征迁补偿、农民工工资支付等方面尚存在不规范的问题，也易引发利益冲突和矛盾，给交通运输行业的建设、改革和发展带来消极影响。

（五）群众的法制观念淡薄是群体性事件发生的重要原因

虽然随着法治社会的进程加快，群众的民主意识逐步增强，对民主的要求越来越高，但由于受多种因素的影响，群众整体的法制观念相对淡薄，造成了高涨的民主参政意识与较差的法制观念间的反差。当群众之间、上下级之间出现利益摩擦或纠纷时，一些群众不懂也不会运用法律武器或通过合法途径加以解决，而是动辄采取闹事的方式向政府或管理部门施压，往往选择越级集体上访或闹事的形式，甚至发生暴力袭警、阻断交通事件，希望通过扩大事态，引起上级部门的重视而达到解决问题的目的。使本来能通过正常的信访、法律程序得到解决的矛盾演化成群体性事件。

（六）当今社会存在人们互信程度不高、价值尺度不稳定的问题

现今价值观念的多元化，使得人与人之间的相互认同较难。加之评价体系有些扭曲，人们难以找到自己的位置，心理消极因素增多。中国是一个缺乏宗教信仰的国家，在过去，人们尚有孔子的伦理教化。如果说在西方宗教信仰的力量如同太阳一样，那么在中国历史上，孔子就如同一盏明灯，现在的情况是明灯缺少光亮，很多人信仰缺失。在这种情况下，在突发事件发生时，人们无法做出正确的判断，容易受到情绪的感染，模仿他人的行为。一致的行为是信念传播的最佳通道，高度认同感使个人迅速接受每一个传播的信息，毫不怀疑信息的真实性。当某一事件被广泛讨论并渲染，就有可能成为群体性事件的催化剂。激烈的言辞迅速传播，引起了广泛共鸣，使这一事件上升为社会事件。

五、交通运输行业群体性事件预防和处置对策

新形势下，党不仅担负着团结带领全国人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的历史重任，而且面临着执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验等四大考验，存在着精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险等四大危险，需要解决好提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力两大重大课题。这都要求进一步加强群体性事件预防和处置能力。

（一）强化宗旨意识，坚持走群众路线

全心全意为人民服务是党的宗旨，决定了政府一切工作要从人民群众的根本利益出发，必须走群众路线。只有政府把群众放在心上，群众才会把政府放在心上；只有政府把群众当亲人，群众才会把政府当亲人。要教育广大交通运输干部职工牢固树立群众观念，时刻牢记党的宗旨，全心全意为人民谋利益，始终做到人民利益至上。要带着对人民群众的深厚感情深入群众、联系群众，了解群众疾苦，听取群众呼声，满足群众需求，努力以真心换真诚、以真心换真情、以真心换民心，永远做人民群众的贴心人。

预防群体性事件的根本立足点在于化解矛盾纠纷，多年的实践证明，矛盾在第一时间、第一环节解决成本最小，必须始终坚持预防为主、调解为先。各部门应把工作着力点更多地放在基层、放在准确掌握社情民意和及时把握社会动态上，深入开展矛盾纠纷排查调处工作，着力化解各类矛盾纠纷。对群众反映的切身利益问题和可能引发重大群体性事件的不稳定苗头，要及时解决问题、缓解矛盾、化解纠纷，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层、把问题解决在当地、把隐患消除在萌芽状态，从源头上预防群体性事件的发生。

（二）完善大交通部的管理体制，建立健全交通行业管理制度

实行大部制改革后，交通运输部的管理幅度和难度大大增加，对于民航、铁路、邮政等已并入和新近并入的部门，在人员、资金、规划等方面没有统一管理的前提下，交通运输部对这些部门的管理缺乏有效性和权威性，容易出现管理上的盲点，不利于群体性事件的预防和处置；同时，由于管理范围和幅度的增加，部对原有的公路、水路、救捞等系统的管理力度势必会受到一定程度的影响。因此，当务之急应该是完善大部制的管理体制，实现对人、财、物的有效管理，从而实现管理手段和责任的有效挂钩，形成精简、高效、有力、职责分明的交通运输管理体系；另外，在完善管理体制的基础上，及时地建立和健全大交通各系统的各项管理制度，最终实现有效的监管，最大限度减少群体性事件发生的概率。

（三）不断提高行业管理水平，提升执政能力

当前党面临着能力不足的危险，交通运输行业也不例外，应该对行业各级管理者加强敬业精神、职业道德、管理能力等方面的培训，教育各级管理者讲政治、讲大局、讲法制，既坚持原则，又讲究策略和方法，既要依法维护群众的正当权益，又要坚决依法打击违法犯罪活动，维护社会稳定，防止因处置不及时或不当而造成矛盾激化，酿成更大事端。在实践中，责任部门要正确把握各类事件矛盾的性质和特点，因情施策，妥善处置，保障公民生命和公私财产安全；在发生群体性事件时要坚持原则，依法处置，在第一时间平息事态。

（四）重视应急预案制定，完善快速反应机制

依法、妥善、有效地处置各类群体性事件和可能发生的恐怖暴力案件，是新形势下维护社会稳定、保障人民群众安居乐业、构建和谐社会、巩固党的执政地位的一项重要工作。群体性事件起因复杂、处置难度大、涉及面广，参与人员的合理要求与不合理要求并存，合法与不合法行为交织，只有在统一领导下，各有关单位和部门各司其职、积极配合、协调一致，才能使问题得到有力妥善解决。

各级交通主管部门要注重情报信息掌控，建立预警机制，掌握工作主动权。应对群体性事件要立足于抓早、抓小、抓苗头，采取公秘结合、专群结合、人技结合等有效手段，拓宽情报信息工作范围和领域，力争信息队伍多元化、信息来源多样化、上下联系一体化、分析信息专业化、综合反馈网络化。