规范中介服务 维护船员权益*

陈孝平

（江苏海事局，江苏 南京 210009）

随着我国航运业的发展，船员服务机构应运而生。这些服务机构代理船员用人单位管理船员事务，提供船舶配员服务，代理船员办理培训、考试、申领证书(包括外国船员证书)等有关手续，对促进船员有序流动和扩大船员就业、方便航运企业管理船员发挥了重要作用。由于之前没有制定专门的管理规定，船员服务机构资质没有进行统一规范，船员服务质量参差不齐，特别是一些非法中介机构，重收费轻服务甚至只收费不服务，不仅扰乱了船员服务市场秩序，损害了船员合法利益，还严重影响海事管理机构形象。同时，有的船员中介组织还使用非法手段，为船员假造资历、假造培训、假造证件，蒙蔽船员、逃避海事监管，影响海事管理秩序，给船舶航行安全和水域环境造成诸多安全隐患。

航运的发展, 离不开船员的巨大贡献, 以165万船员为支撑的中国航运业，承担了全国45.8%的货物周转量和93%的对外贸易运输量。船员这个特殊的群体对顺利完成中国大量的运输任务，保障水上交通安全，防止船舶污染环境，促进中国国民经济社会的发展做出了巨大的贡献。保护船员的权益,就是为航运的可持续发展提供充足的人力资源保障。然而，船员职业的特点,艰苦恶劣的工作生活环境、独特的职业风险、重大的工作责任、孤立的人际关系,使他们成为一个特殊的弱势群体，是需要全社会关心、关注的群体，其合法权益如果得不到有效保障，甚至权益受到损害，必将影响航运业的稳定和发展。

强化政府公共服务职能，完善社会公共服务制度，加强社会组织建设是维护人民群众根本利益、保障弱势群体利益、化解社会矛盾与维护社会稳定的根本措施。要求我们必须站在维护船员切身利益的高度，认真剖析非法中介存在的根源，有针对性地采取措施，标本兼治，综合治理，努力培育信誉良好、服务优质、管理规范的中介组织，切实维护船员权利，树立海事良好形象，为促进航运市场安全健康发展做出贡献。

一、非法中介作案的手法、特点及危害

非法中介一般在海事部门设立的业务办理场所或者码头附近活动，有相对固定的活动区域和业务范围。他们在承揽海事代理业务时，利用当前社会上存在的“找熟人好办事”心理特点和海事管理的“盲点”，找空子、钻缝隙，攫取非法利益。

（一）手法多样

这里归纳为6类。

1.请托摆平型

指的是一些船主发生违章之后，或者明知自己有违法违规行为，为大事化小，小事化了，往往会通过第三方来“摆平”。这时一些非法中介会主动上门，宣称“内部有人”，可以“花钱消灾”，如，摆平违章处理、降低处罚等，条件自然是收取打点费、送礼钱。这种情况比较常见，往往需要海事人员从中配合，危害也较大。

2.吃差额型

部分船员对一些业务办理条件、流程不了解，对违章处理政策、处罚幅度、处罚结果等不清楚，为省事或投机取巧，往往会找中介代办。一些不良中介抓住船员不了解情况的弱点，夸大难度，高额收取费用，少交甚至不交，获取中间的差额。

3.教唆、伙同船员作假型

多发生在船舶配员不足、使用假证等环节。内河船舶多有配员不足的情况，一些非法中介专门收集船员证书，互相调剂使用，确保顺利过关。最近还发现有非法中介伪造签证章，偷逃货物港建费的情况。这种情形多需船员、中介相互配合。

4.蒙骗欺诈型

一些中介在海事执法场所租房办理业务，有的挂上伪造的海事标志牌、车辆涂装成海事式样，暗示自己有海事背景，欺骗诱使船主委托其代理。

5.强买强卖型

为争夺客源，少数非法中介盘踞“码头”，通过恐吓威胁船员、以船舶存在“缺陷”为由，采取恶意举报等手段，强行代理。这类中介人员往往鱼龙混杂，既有正规代理，也有社会闲杂人员个人代理，船员敢怒不敢言。

6.关系代理型

少数海事退休退职人员、职工亲属、朋友从事代理工作，从开始单纯为代理船舶说情打招呼，逐步演变为亲情友情的“商业化”运作，名义上是搞公关，实际上向船员要钱要物。

（二）特点多元

1.身份“伪合理”

由于代理公司投入少、利润稳定，加上从事内贸货物代理业务准入门槛较低，一些在港口开出租、开饭店的，凭借特殊的身份和地缘优势，充当起了代理角色，混入代理市场，披着合法的外衣从事非法中介活动。

2.活动“更隐蔽”

由于海事系统不断开展非法中介专项治理活动，一些非法中介逐渐转入暗处活动。有些将船员拉到海事执法窗口外教唆，船员进大厅办事，自己门外蹲点。有些则是租个门面开公司，全程通过电话疏通关系暗箱操作。

3.手段“更恶劣”

由于码头资源有限，内贸代理行业竞争激烈，加之近几年船舶运输业低迷，利益的争夺更加白热化。为了巩固在码头上的“垄断”地位，少数中介采取互相揭发举报乃至“黑社会”等方式来强行代理，牟取暴利。

4.作案“组织化”

主要特点是涉及人员多、线条长，有组织、有分工，获利分成。在相互关系上，有的与海事执法人员内外勾结，有的与码头调度串通；在分工上，有人负责拉“客户”，有人负责出点子，还有人负责找关系，上家下家分工不同，按照约定规则利益分成；在实际操作上，当船舶到港装卸货物时，有人专门负责盯梢报信，有人负责上船游说，通过各种手段逼迫船舶找其做代理。非法中介活动从最初的个体行为，逐步升级为多个非法中介共享信息、共享资源，规模逐渐形成利益集团。

（三）危害严重

1.危害水上安全

有的中介采取弄虚作假手段，拿假证书遮掩违章行为，导致违章行为未能及时纠正，船舶带病航行，严重影响航行安全。

2.干扰海事执法

有的中介多以租借船员证书、非法利益诱惑等应对海事行政检查。部分非法中介行为，以恶意举报方式，严重干扰正常的海事执法。

3.损害船员利益

有的中介采取坑蒙拐骗、恐吓威胁等手段承揽代理业务，打击报复不接受其代理的船员，从中获取高额利益，不仅增加了船员负担，而且损害了群众利益。

4.影响海事形象

有的中介以疏通海事关系为由，向船方收取高额代理费用，出现中介得暴利，船员受损失，海事背黑锅的情况。

5.容易引发违法违纪问题

非法中介行为一方面已危害了经济建设的发展，扰乱了社会秩序，严重的已触犯了法律；另一方面，个别海事工作人员经不住诱惑，被他们腐蚀，极易引发违法违纪问题。

二、非法中介产生的原因分析

船代和货代等代理公司是港口货流链条中的一环，他们比较熟悉港口、海关、海事等方面的法规政策、工作程序及操作要领，他们的工作在一定程度上方便了船舶、货主，得到了市场认可。但由于代理公司投入少、利润稳定，再加上从事内贸货物代理业务准入门槛较低，社会力量大量涌入，导致代理市场无序、竞争加剧。少数非法中介唯利是图，为获得代理业务不择手段、非法揽活。

非法中介产生和长期存在，大致有以下原因:

（一）经济原因

受我国经济社会发展水平不高等客观条件的限制，目前内河船舶总体技术状况不佳，出现技术缺陷、违章操作的时候多。为了能够顺利经营，船员希望花钱买“平安”，客观上导致非法中介存在一定市场。

（二）社会原因

目前我国社会状况是人情社会，潜规则较盛行。航运、海事行业圈子不大，就业领域狭小，打交道的范围窄小，时间一长往往都成为熟人。受社会风气影响，办事总希望找熟人，为非法中介生存提供了土壤和条件。

（三）体制原因

一是海事管理制度不够健全，执法公开程度不高，执法和服务不规范，给一些社会闲杂人员利用船员文化程度不高、掌握信息不全的特点欺骗船员以可乘之机；二是海事执法自由裁量权大、处罚标准不一，造成同一违法行为不同单位处罚标准不一，同一单位不同执法人员处罚标准不一，同一执法人员不同时间处罚标准不一等现象，给非法中介生存创造了机会；三是地方海事与中央直属海事在管理、执法规范性上以及国家规费征收标准上存在较大差异，容易促使船员通过非法中介行为规避管理、规避规费缴纳。

（四）管理原因

一是内河船员考证条件过高，导致制售假证比较严重，加之海船船员与内河船员信息系统尚未联网，给非法中介转借船员证书留下管理空档；二是有些地方为加强对船舶的管理，实施船舶报港要求，有些码头为了更好地服务船舶，也安排码头人员代收证书报港，久而久之开始向船员收受费用，甚至外包给社会“黑车”；三是有些码头位置偏远，到海事执法窗口交通不便，使一些黑车司机逐渐从单纯拉客跑交通的司机逐步发展成为替船员办理海事业务无资质“代办”；四是代理公司不属于海事部门直接管理的对象，对非法中介缺乏管理和打击手段。

（五）道德风险方面原因

海事人员徇私枉法，与非法代理勾结，搞人情执法、权力寻租，是非法中介得以生存的重要原因。特别是少数海事职工亲属、朋友本身就在代理公司从事代理工作，从单纯为代理船舶说情打招呼，逐步演变为亲情友情的“商业化”运作。据统计，2012年某海事局有40%信访是反映代理人员采取非法手段承揽业务，损害船员利益，以及执法人员与代理公司勾结、吃吃喝喝、拉拉扯扯等方面的问题。

此外，规范中介具有一定难度。一是部分非法中介行为具有合法身份。非法中介行为的主体不仅包括不具代理资质的，也包括具备合法身份但实施非法行为的代理；二是船方具有较强的流动性，船员作为非法中介行为的受害方，也是获益方，一般不会主动举报非法中介行为，且会掩饰非法中介行为，保护自己获取的不当利益；三是部分非法中介行为与海事人员有关，甚至互相串通，隐蔽性更强，发现更难。

三、规范中介服务的对策及建议

非法中介行为的趋利性特点，决定了它以追求获取利益的最大化为目的而不择手段。我们的制度疏漏，监督空白，个别执法人员的贪欲，都会成为非法中介的“商机”。当前，中央明确提出要把保障和改善民生作为社会建设的重点，海事部门就是要在严格监管、全面履职的基础上，做好服务，保护好行政相对人利益。要从维护广大群众根本利益的高度，有针对性地采取措施，标本兼治，综合治理，坚决打击非法中介活动，切实保护船员利益，维护海事良好形象。

非法中介行为在一定程度上挑战着海事执法的权威，影响着海事部门的公信力，是海事系统下力气打击和限制的对象。规范中介服务涉及多个管理部门，但立足海事管理部门，只有在规范执法行为，加强队伍建设上下工夫，才能把非法中介压缩在最狭小的空间，使非法中介钻营无缝、投机无门，处处碰壁。近些年，为加强和规范船员管理和船员服务的管理，有效保障船员的合法权益，海事系统多管齐下、多方努力，综合治理，取得了明显的效果。主要有:

（一）加强法制机制建设

2008年起先后出台了《中华人民共和国船员服务管理规定》；2009年全面取消了船员各类证书的收费，船员个人可以直接申请考试和发证；2010年又将船员服务机构资质审批纳入行政许可范畴，对从事内河船舶船员和从事海船船员服务机构建立工作制度、船员名册、船员档案，应当向社会公布服务内容和收费标准等资质作出了刚性规定；2010年正式成立中国海上劳动关系三方协调机制；2011年出台了《中华人民共和国海员外派管理规定》，等等。

（二）加快电子政务步伐

充分利用信息化手段，大力推行电子政务，做到“一个窗口对外”、“一站式”服务，实施网上受理、审核和审批以及网上处罚等业务，把海事执法的全过程和结果在网上进行公开。

（三）缩小自由裁量空间

《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》、《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》出台后，着眼于使《规定》既符合各地实际，又减小自由裁量幅度，组织各直属局、各流域管理单位共同制定细化处罚标准的有关规定。目前，有不少直属局、分支局积极争取地方立法资源，制定了相应的水上交通安全管理规则。

（四）加强廉政风险防控的外部监督

建立廉政警示制度，实行行政处罚问责制，建立廉政风险防控机制，加强暗访，引入第三方评价，从2007年开始，上海海事局率先在政风建设上采取第三方社会测评；2012年，深圳海事局把第三方测评从基层海事处延伸到机关处室。测评社会满意度均达到80%以上；对发现以权谋私、权力寻租等行为一查到底，决不姑息等措施，努力将权力关进制度的笼子，从源头上、过程中和结果全方位预防和惩处不廉洁行为的发生。2010年开始，交通运输部海事局下发了《关于坚决制止海事执法人员收取“好处费”工作的意见》，通过各种手段，大力制止和查处执法人员收取“好处费”，狠打“苍蝇”，防止不良习气蔓延成风，努力促进队伍廉洁、风气向好、形象提升。

这些做法，既体现了海事部门执法为民、服务社会的决心，也为进一步规范执法行为、堵塞非法中介漏洞提供了经验，今后须进一步坚持和深化。为此，本文提出如下建议:

（1）公开执法流程，统一执法尺度，积极推进海事执法权力在阳光下运行；公开处罚全过程，把违章事实、处罚依据和处罚结果全部公开，并告知船主。

（2）细化并公开自由裁量权，接受社会监督。对海事执法人员手中的自由裁量权在实际执行中的适用情形、标准等提出明确的依据，并连同每次的执法结果都同时上网公开，既让执法人员相互借鉴、相互监督，也让船员知晓，使自由裁量具有实际操作尺度，从而大大压缩“寻租”空间。

（3）借鉴机动车违章自动拍照并录入系统且无法更改的做法，在发现船舶、船员有违章行为时第一时间上网，上网后任何人都无法更改消除，可以杜绝“请托摆平”。

（4）评选诚信代理公司并张榜公布，由船主择优选择代理。定期对辖区内的代理公司在主动申报的基础上，根据代理有无违规行为、是否诚信经营等评出诚信代理公司，在办事场所公布，由船员择优选择。对诚信代理公司，给与相应的便利。

（5）加大执法人员轮岗力度，特别是对关键执法岗位及单位负责人及时轮岗交流，减少非法中介与海事执法人员相互勾结的机会。

（6）加快淘汰老旧船型。老旧船舶技术状况一般较差，违章概率大，客观上具有找人“摆平”的内在冲动。采取给予适当补贴鼓励加快更新的方式，可以尽快减少这类船舶，从而在源头上消除求助非法中介的情形。

（7）实事求是确定船员考证条件。根据我国内河船员文化程度不高的实际情况，从考核实际操作技能出发，适当降低船员考证条件，可以促使船员从合法途径考证，减少使用假证、借用证书等情况。

（8）积极培育合法诚信中介组织。据2010年的统计，我国约有1万家船员服务中介机构，但经过国家海事机构批准的只有40多家，这是造成中介服务市场混乱的主要原因。培育社会组织是加强社会建设的重要内容，海事管理机构应联合工商、民政等相关部门，对中介机构进行清理，大力扶持合法经营机构、坚决取缔非法机构，建立诚信档案，鼓励和引导中介组织健康发展。

（9）加强内部管理。加强对海事执法人员的管理和教育，对暗中放任支持黑代理的、管理不严的坚决处理。加强履行“一岗双责”的考核，严格落实党风廉政建设责任制和违纪违法责任追究制，各个单位特别是一线执法单位的负责同志不仅要管住自己更要管好下属，出现违纪违规问题，不仅追究直接责任人责任，还应追究直接领导人的责任。

[1]王金付.《中华人民共和国船员服务管理规定》解读——交通运输部海事局副局长王金付[J].交通建设与管理,2008,(11).

[2]国务院法制办公室.加强船员管理 维护船员权益 保障水上交通安全[N].中国交通报,2007-05-11.

[3]林红梅.中国依法维护船员合法权益 保障水上交通安全[EB/OL].http://news.sohu.com/20070618/n250645073.shtml.2007-06-18.

[4]陈坚文,张志锋.论海事中介组织[J].中国水运,2003,(5).[5]吴 冰,等.江苏海事剑指“黑代理”[N].中国交通报，2013-05-27.