社会保险经办机构能力研究的回顾与反思

阳程文

（广东技术师范学院，广东 广州 510665）

近年来，随着我国社会保险制度体系的不断完善和公众社会保险个性化服务需求量的持续增长，作为社会保险事务管理者及社会保险公共服务供给方的社会保险经办机构（以下统称为“社保经办机构”）正面临着巨大挑战。据统计，截止2011年底，全国参加各项社会保险（新型农村合作医疗保险除外）的总人数已突破14亿人，同比增加了29.9%，我国社保经办机构工作人员与参保人比已高达1:8649。

为公众提供“更加便民快捷”的服务，是社会对社保经办机构提出的新要求。然而，在长期的社会保险研究中，学者们大多集中于讨论已有社保政策效应与改进策略或新制度模式的设计与创新问题，但对影响社保政策执行效果的经办机构能力问题研究却未予以足够重视。通过对现有国内外社保经办机构能力研究文献予以回顾、总结和梳理，不仅有助于把握目前最新的理论研究进展，也可为今后的相关研究提供有益启示和意见参考。

一、国内社保经办机构能力的研究现状

1.关于提高社保经办机构能力必要性的研究

我国各级社保经办机构自上世纪90年代初创建以来，经过多年的实践和探索，其管理服务的规范化、信息化、专业化水平不断已得到了大幅度提高，但要适应全新的社会、制度和技术环境，其能力仍需不断提高。林森（2008）[1]在分析了社会保险特征和功能后认为，社保经办机构作为社会保障制度的重要组成部分，提高其能力是构建社会主义和谐社会的重要途径。 杨燕绥、王梅（2011）[2]测算估计，我国社会保险体系在2020年实现城乡居民全覆盖时，参加五项社会保险的总人次将达40.4亿，所产生的社会保险总服务量将达到213.9亿次，而当前社保经办机构的执行能力却非常有限，其管理和服务能力的扩充的需求是巨大的和迫切的。孙殿君（2011）[3]、毛瑛（2009）[4]和汤质如（2006）[5]分别在对部分省市养老保险经办机构、医疗保险经办机构和新农合经办机构调研后认为，当前社保经办机构能力状况已经严重制约了其职能的正常开展，更影响到了政策目标的实现。金晓明（2010）[6]在研究上海市社保基金征缴状况时发现，当地经办机构能力的不足是造成征缴成本，特别是隐形成本居高不下的重要原因。

2.关于社保经办机构的性质及其能力体系构成的研究

虽然我国已于2011年正式颁布实施了 《社会保险法》，但却仍未对社保经办机构的性质和地位给予明确的界定。学界目前也对社保经办机构的性质存在争议。主要有三种观点。一是认为其是政府的组成部分。如在我国《社会保险行政争议处理办法》第二条中规定：“社会保险经办机构是指法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构。”孙树菡也认为，“社保经办机构是行政管理部门的派出机构，以社会保险基金筹集和待遇支付的具体过程为核心，为保险人提供各种社会保险服务，接受行政部门的监督。”①二种是将其当做单独的事业单位。如在劳动和社会保障部组织编审的《新中国劳动和社会保障事业》一书中认为，“社保经办机构是各级劳动和是保障主管部门直属的事业单位，受主管部门的委托开展社会保险基金的筹集、支付、管理、运营事务，组织实施社会保险的基础性、技术性、事务性和服务性工作。”②邓大松也认为，“社会保险经办机构也称执行机构，是社会保险业务的具体经办机构，属非盈利性质的事业单位。”③而杨燕绥在对美国、加拿大和澳大利亚社保组织运行分析后认为，“社保经办机构是基于宪法权履行国家社会保障义务的受托人，是服务型政府的重要组成部分，不同于事业单位和公共企业。”④

在对社保经办机构能力体系构成的探讨中，我国学者集中于采用三种方法。第一种是结合社保经办机构职能和运行特点对经办机构能力作定性划分。如陈仰东（2008）[7]、杨燕绥（2011）和杨永恒（2009）等认为经办机构能力体系由执行能力、服务能力、组织能力、信息兼容能力、风险控制能力构成；原劳动与社会保障部在其所颁布的 《加强社会保险经办能力建设意见》中，将社保经办机构能力分为学习能力、执行法律政策能力、管理能力、服务能力、防范风险能力、创新能力六方面。第二种则是在构建社保基金管理绩效时，从侧面讨论到了社保经办机构能力体系问题。如詹伟哉（2003）[8]认为社保经办机构在财务管理方面能力主要包括预算执行指标能力、征收能力、运营能力、运营风险指标和发放能力；朱丹、程燕（2008）[9]则采用因子分析法，将社保经办机构的管理服务能力分为公务员（在岗职工）素质、基础管理水平、发展创新能力、服务硬环境和服务满意度五个方面；朱慧（2008）[10]在构造基本养老保险管理体制评价指标体系时，将养老保险经办机构能力分解为基金收缴率、养老保险按时足额发放率、管理费用与当期保险费收入比、工作人员与管理服务对象比四项指标。第三种是采用定量方法分析社保经办机构能力体系的构成。孙殿君（2011）通过主成分分析法对陕西省各级社会养老经办机构调研数据测算后发现，社保经办机构能力体系构成如按重要性大小依次排序可分为基础能力、可持续发展能力、保障性能力、内部控制能力、外部沟通能力。

3.关于导致我国社保经办机构能力不足原因及提升方法的研究

在探讨我国社保经办机构能力不足的成因问题上，学者们的意见集中于三方面。首先，是法律制度原因。 叶静漪、肖京（2012）[11]和陈仰东（2011）[12]分别从法理及现实层面阐述了社保经办机构由于在我国法律法规中没有确切的地位、性质和职能界定，从而无法充分履行其职责的困境，提出要从根本上提高其能力，必须给予其充分的法律保障。

其次，社保管理体制原因。陈宗利（2006）[13]、连寅（2011）[14]和张晨寒（2012）[15]等在分析不同管理体制下社保经办机构的成本、绩效差异后发现，认为部分社保经办机构“五险分立”格局和分散管理体制是造成社保经办机构能力低下的主要原因，呼吁应在统一各地社保政策的前提下，采用垂直管理和“五险合一”的管理模式，实现社保经办机构能力的提高。

最后，社保经办机构内部管理原因。封铁英、仇敏（2013）[16]采用通径分析对陕西新农保经办机构数据测算后发现，其内部管理能力对其服务能力影响最显著；葛洪（2008）[17]结合社保经办机构业务特点，提出可以采用柜员制来实现组织的扁平化，并树立起前台受理、后台审核、外部稽查的风险控制体系，进而更好地面向公众服务；劳庆芳（2009）等借鉴金融企业风险管理原理，提出可以通过构造经办机构内部风险指标控制体系对经办机构在日常管理和业务操作中风险予以测量和规避从而提高其风险管理能力；刑益海（2008）[18]和汪长如（2007）[19]等通过实际调研和测算后发现，各地社保经办机构人力资源瓶颈日益突显，提出可以采用混合编制、动态增员制、强化激励制度和设立资质认证制度等办法予以破解；毛瑛（2009）[20]等在对陕西省医疗经办机构调查后发现，基层社保经办机构的电子化程度仍然很低，呼吁加大对信息投设备的投入水平来提高其管理服务能力。

此外，郭静（2011）[21]等还以大量数据和事例，分别介绍了英国、美国、新西兰、澳大利亚在推行社会保险公共服务外包和内部管理机制改革的情况及具体做法，为增强我国经办能力提供了新的思路。

二、国外社保经办机构能力的研究现状

在社会保险事业发展相对成熟的国家中，社保经办机构的性质和地位已由“公法”所明确，通常“是在宪法或法律授权下，开展社会保险事务业务，是社会公共服务体系的有机组成部分，虽然它们大多已经被私人公司或非政府组织的性质所掩盖，但实质上仍然是行使政府具体职能的实体，也可以称为‘政府公共事业公司’”。⑤尽管各社会保险经办机构的性质、管理模式和发展阶段不尽相同，但却也同样面临着提升管理服务能力的现实需要。

1.关于提升社保经办机构能力的外部动因研究

与国内研究不同，国外学者多从社保经办机构所处的社会环境变化角度来探讨提升其能力的必要性问题。美国学者Paul Henman和Michael Adler（2001）早在本世纪初就意识到，随着新信息技术和电脑科技的出现，会给各国的社会保险经办机构的管理、内部流程和政策执行带来冲击；[22]Adalbert Evers（2005）则认为，目前福利国家的分权和分散化趋势、市场和公民社会的变化都在促使各国的社保经办机构提高能力以更好地迎合各类客户的需要[23]；而国际社会保障协会（ISSA）的 Alberto R.Musalem 和 Maribel D.Oritiz（2011）提出在全球经济危机持续、福利国家老龄化家居和缓解国内贫困问题等因素的共同驱动下，公共社会保险机构必须提高管理财务和降低操作风险的能力[24]；日本专家 Takayama,Noriyuki（2012）在考察了西方发达国家养老金制度的发展后，认为各国多层次的养老金系统及政策的频繁变化所导致的管理复杂化，也要求社保经办机构能力不断提高其适应能力。[25]

2.关于社保经办机构能力体系构成及影响因素的研究

尽管由于经济发展模式和社会文化环境的不同造成了各国的社保经办机构运行机制的差异，但Alberto R.Musalem 和 Maribel D.Oritiz（2011）认为根据其职责范围和社会需求，其能力自内到外依次由基础层——人力资源、信息和沟通技术，中间层——财务可持续、投资盈利、征缴扩面和服务派送和目标层——参保成员福利的保障和提高三方面构成；印度学者Sharad Singh（2010）结合印度社保经办机构（SS0s）的运行实际，运用定量方法总结归纳出了政策设计能力、服务派送能力、扩展覆盖面能力、使用信息技术能力和变通适应能力[26]。

在探讨影响社保经办机构能力提升的因素研究中，国外学者的观点分为社保经办管理模式和内部管理两个方面。如Deborah Mabbett和Helen Bolderson（1998）在对比丹麦、法国、德国和美国社保经办机构在财务分担责任及内部激励方面的差异后，发现不同的管理模式对公共服务绩效影响很大[27]；Janice L.Caulfield（2004）则在考察了瑞典、芬兰、英国和和荷兰社保经办机构绩效管理情况后，发现即便在自治管理普遍流行的欧洲地区，社保经办机构的自治权限范围却存在着巨大差异，这直接影响到了其能力提升方法的运用和路径选择[28]；Enoff和 McKinnon（2004）却认为是各国为回应经济变化和社会运行而频繁调整社会保险法律政策的行为，影响到了社保经办机构的正常运行，打破其为提升管理服务能力而实施改革的延 续 性[29]。 而 Jane Linder、Richard wheeler 和 Tim Wiley（2004）和埃森哲公司（2010）在调查访问并统计分析了全球多个不同社保经办机构绩效情况及80个国家社保经办机构负责人电话访谈资料后发现，行政资源的缺乏、信息技术投入的不足和人力资源问题约束着其能力发挥[30]。

3.关于提升社保经办机构能力策略的研究

结合各国社保经办机构运行实际情况，国外学者认为提升其能力。首先，应在管理理念上创新，如国际社会保障协会（2011）建议，要提高社保经办机构能力水平，应在抛弃陈旧的自上而下管理模式同时，并引入当前公共行政领域普遍流行的“善治”理念，将“责任性”、“透明性”、“可预测性”和“参与性”作为经办机构运行的基本原则[31]；Jane Linder等（2004）调查发现，在各国提升社保经办机构能力时，最常用的方法就是流程再造和标杆管理方法，但如果想从根本上有所改变，就需要实施价值转移战略，即将关注的重点由员工和预算转向重视流程、客户和社区。

其次，改革管理模式。Neil Gilbert（2006）在详细比较欧洲主要国家提高社会保险管理服务经费成本后，发现公私部门合作模在收缴扩面和服务派送方面绩效较高，但在运用时得注意对合同及服务质量的监管[32]；Jane Linder（2004）提出传统观点所提倡的集权式管理并不一定能够适应当下高度流动的社会，委托代理模式比政府垂直管理模式的公共服务绩效表现要更好；而 Adriana Lender（2006）[33]在测算对比了瑞典社保经办机构在分散和统一管理模式下的财政支出情况后，认为社保经办机构的整合运行不仅可以降低行政成本，也可以提高管理服务效率。

最后，增强内部管理。 Geneva（2006）[34]在回顾福利国家社保经办机构信息化的发展历程后，认为可以采用电脑技术手段提高经办机构的服务派送能力和风险管理能力；此外，埃森哲咨询公司（2010）采用对员工予以充分的培训以及适当的分权、薪酬和监控可以对社保经办机构能力的提升产生积极的影响。研究评述与展望

综合以上分析，尽管国内外对社保经办机构的能力研究已取得了一定成绩，但总体上仍处于初级阶段，今后的研究应关注以下三方面问题。

现有文献多从社保经办机构所处的社会环境变化角度探讨其能力提升的必要性，但缺乏结合社保经办机构自身职能特点展开的理论剖析；而在公共行政领域的“新公共服务理论”、财会审计领域的“公共受托理论”和工商领域的“企业能力理论”可以作为社保经办机构能力研究的基点。

在已有的社保经办机构能力体系研究中，存在着依据其职责范围的定性分类和按照数据模型测算的两种极端分析态势；如能在研究中同时将主观分析法（如德尔菲专家法）和数据模型分析法（因子分析、层次分析和相关分析等）相结合，则可以较好地解决社保经办机构能力体系构成的科学性和准确性问题。

虽然目前也有少量文献涉及到某类社保经办机构或其某单项能力的测评问题，但多数研究仍以定性描述为主，针对性和整体性都不强；如需全面、客观和系统地掌握社保经办机构的能力状况，亟须构造出一套符合社保经办机构特点且指标逻辑关系清晰的能力评估体系。

注：

①孙树菡:社会保险学，中国人民大学出版社，2008年版，第100页

②劳动和社会保障部组织编审:新中国劳动和社会保障事业，2007年版，第835页

③邓大松:社会保险，中国劳动社会保障出版社，2002年版，第142页

④杨燕绥:社会保障，清华大学出版社，2011年版，第210页

⑤经济合作与发展组织（编）:国家发改委事业单位改革研究课题组（译），中信出版社，2004年版，第6页

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