我国资源型城市产业转型的策略思考

孙志娟

（淮南师范学院，安徽 淮南 232038）

新中国成立以来，在以矿产资源的大规模开发为基础的工业化进程中，资源型城市作为经济发展的区域核心，输出和提供了大量的原材料和能源，为社会主义现代化建设做出了不可磨灭的贡献。而随着时间的推移和经济的进一步发展，资源型城市出现了资源锐减、经济萎缩、生态恶化等一系列突出的经济和社会问题，甚至一些资源型城市已经面临着矿枯城衰的严峻局面。因此，资源型城市产业转型和可持续发展问题渐已成为社会研讨的重要议题。

一、资源型城市产业转型的内涵

资源型城市是指以开采、生产、加工本地一种或几种不可再生的自然资源为主要经营活动的城市，主要功能是为社会提供矿物能源及其初级产品。以采掘不可再生的自然资源作为城市的主导产业是资源型城市界定的核心。资料显示，我国现有资源型城市118座，土地总面积96万km,涉及总人口1.54亿人。[1]与不可再生自然资源的固有储量相联系，资源型城市一般都要经历投资筹建期、成长期、繁荣期直至萎缩期的特定生命周期。由于自然资源空间禀赋的差异性，资源型城市得以兴起和发展。但是，随着产业规模的急剧扩张和粗放式的掠夺性开采，所有的资源型城市都面临着一个生死攸关的问题，那就是如何在不可再生的自然资源逐渐枯竭的情境下，摆脱城市产业结构的单一性，实现城市产业的转型和可持续发展。

所谓资源型城市产业转型无非是在摆脱对不可再生的自然资源的严重依赖的目标下，通过延伸产业链或寻求新产业，进行产业结构调整，逐步实现产业结构多元化。在这里，延伸产业链是指充分挖掘原有自然资源的潜力，促进产品优化和升级，与第一产业和第三产业充分衔接，前后延伸扩展产业链。寻求新产业，是指跳出原有产业的框架，重新规划产业布局，培育和发展替代产业，确定新的支撑点。

二、我国资源型城市产业转型面临的问题

1.资源濒临枯竭

不可再生的自然资源的有限储量是促进资源型城市产业转型的直接原因。资源的有限储量与人的无限需求之间的矛盾必然引发资源枯竭，而对资源粗放式的掠夺性开采更是加剧了这一进程。按照经济学界的初步界定，我国118个资源型城市中，随着我国2/3的矿山进入中老年期，1/4的资源型城市面临资源枯竭。[2]昆明的东川区本是一个拥有丰富铜矿资源的地级市，伴随着矿产枯竭，东川矿务局在下属4个矿相继破产后宣布整体破产，地级市的行政建制随之也被撤销。甘肃玉门是新中国第一口油井诞生之地，曾经激荡着整个中华民族的光荣与梦想，日前，已经陷入“油尽灯枯”的困境。吉林省的辽源市煤炭资源丰富，已经具有100多年的开采历史，但现在已经无煤可采，矿竭城衰。2008年、2009年、2011年，国家分三批界定资源枯竭型城市，先后有69座资源型枯竭型城市被国务院确立为国家级转型试点。

2.产业结构失衡，产品层次低下

建国以后，在优先发展重工业的战略的指导下，众多资源型城市快速兴起。由于缺少合理规划，支撑城市经济命脉的都是开发、加工和销售资源和能源的大型国有企业，其他经济类型产业明显滞后并发展缓慢。在第一、第二和第三产业比例失衡，第二产业一枝独秀、独占鳌头的背景下，城市经济对矿产资源严重依赖，矿产资源产量如果出现滑坡，城市经济定受重创，而一旦矿产资源枯竭，城市经济则必遭“灭顶之灾”。另外，从产品的结构层次来看，我国资源型城市生产和加工的基本上都是以原料型产品，靠大量输出初级产品拉动效益，产品结构层次低，技术含量低，深精加工产品少，高附加值产品少，高出口创汇产品少。

3.社会问题凸显

资源型城市是依托本地的优势自然资源建立起来的，在建立和发展的过程中，由于过分倚重特定的矿产资源形成了单一的产业结构，这种单一的产业结构又带有浓重的计划经济的色彩，基本运行于一个或几个大型国有企业之内，一旦遭遇市场风险或资源枯竭，就会产生“多米诺骨牌效应”，带来一系列的社会问题。随着主导产业的萎缩和衰败，部分资源城市下岗工人激增，加上第一产业和第三产业的相对落后，无法在短时间之内吸纳大量的剩余劳动力，近年来，资源型城市失业率不断攀升，贫困人口明显增加，进而诱发了一些群体性突发事件，如集体上访、聚众滋事、堵路、卧轨、打砸烧抢等。

4.环境污染、生态破坏严重

长期以来，粗放式、掠夺式的大规模传统开采造成了严重的生态破坏问题。一造成山体滑坡、山石崩塌、泥石流、地表塌陷等地质灾害。根据计算，每开采万吨原煤将塌陷土地6000m2,塌陷区面积约为开采面积的1.2倍，最大下沉值为煤层产出厚度的70-80%，照此推算，我国的采煤沉陷区面积已达1000km2。[3]二深度破坏耕地、森林、草地及地下水系。矿区植被受损，水土流失加剧，水位下降、水体消失、人畜饮水困难等水系失衡问题不断涌现，引发当地人口搬迁。三“三废”排放量大，环境污染严重。一方面废水横流，直接威胁到水源和土壤安全。另一方面废渣、废石堆积如山，不仅造成漫天粉尘，而且不断释放有毒有害气体，城市空气质量堪忧。

5.创新活力不足

我国资源型城市一般都是在建国初期按前苏联模式建设和发展起来的，重工业地位突出，产业结构畸形，资源开发和城市可持续发展的互动机制尚未形成。在市场经济面前，部分资源型城市依然固守传统思维，重经济增长轻社会发展，重资源开发轻产业多元，重国家扶持轻创新突破，普遍存在着一些制约城市可持续发展的机制体制问题，主要包括城市发展缺少长远规划，经济结构不均衡，产业布局不合理，资源区域分配机制不科学，政企职责不分，政府官员考核机制僵化等等。

6.资金、人才、技术严重缺失

建国以来，在计划经济体制下，资源型城市将很大一部分利润上缴国库，留存利润很少，资金困难，自我发展能力薄弱。实行市场经济之后，国家虽然将部分行业下放给了地方，但矿产资源的价格一直处于低位，产业结构调整、基础设施建设、技术革新、环境保护、社会保障等资源型城市发展所需要的资金巨大，面对转型，地方财政捉襟见肘。同时，人是历史活的因素。资源型城市本来是人才济济、卧虎藏龙，但随着资源枯竭，经济萎缩，生态恶化，高级人才流失问题严重。在资金短缺和人才不断流失的双重背景下，革新技术将成为空谈。

三、我国资源型城市产业转型的基本策略

1.树立可持续发展理念，科学规划城市发展

可持续发展这个概念起源于上个世纪六、七十年代，是人们在痛苦面对经济增长和环境污染的矛盾中，不断认识、梳理而来的一个囊括了社会发展、经济增长和生态保护三者之间辩证关系的崭新发展观。国内外的学者们分别从生态属性、科技属性、资源管理属性、经济属性、伦理属性、社会属性等众多角度展开定义。其中，挪威前首相布伦特兰夫人对可持续发展的阐释得到世人的普遍认可。其阐释包含了一个核心，那就是今日的发展一定要考量后代子孙的生命需求，今日的发展一定要在环境限度内不对后代子孙的生存和发展构成危胁。当前，资源型城市问题突出，并日趋严重。因此，资源型城市应秉承可持续发展理念，深入思考，合理布局，科学规划。把城市发展和生态保护相结合，把资源开发和污染治理相结合，把产业结构调整和多元产业发展相结合，把培育新产业和发展高新技术相结合，把延伸产业链和传统产业升级相结合，把城市发展规模和人口增长速度相结合，把城市建设布局与人文居住环境相结合，把经济增长与社会保障相结合，对城市经济结构、居住环境、文化发展、基础设施、环境保护等各个方面进行整体规划，实现政治、经济、文化、社会和生态的全方位可持续发展。

2.加大政策扶持，创新体制机制

当下，随着矿产资源的日渐枯竭，生态环境的不断恶化，失业人口的显著增加，资源型城市渐入困境。面对城市的实际困难和人民的人本诉求，国家必须加大扶持政策，促进城市产业转型。相关支持政策主要包括：一产业援助政策。牵一发而动全身，产业结构调整会诱发一系列问题。产业援助政策的制定应在传统产业升级、替代产业培育、产业技术研发、主导产业选择等多方面展开。二财政援助政策。面对大量资金缺口，制定相关的财政税收扶持政策是城市转型的必然路径。首先，国家财政划拨基础性的转型基金，夯实转型基础；其次，加大地方财政留存比例，完善自我积累机制；再次，减轻接续替代产业税负，增强自我发展能力；最后，加大资源税的返还比例，补偿资源开发。三金融援助政策。在财政支持有限的情况下，加大金融支持力度也是一种良好策略。可以考虑发行3-10年的中长期转型债券来筹集资金，可以制定区域性金融货币政策引导民间投资，还可以增加对资源型城市传统产业升级改造、新产业培育、高新技术发展、基础设施建设的政策性货币贷款，把产业转型、市场融资和政策支持三者有机结合起来。加大政策扶持的同时还需要深化改革，清扫制度障碍，推进体制机制创新。中央和城市政府要加快建立现代企业制度的步伐，以政企分开为切入点，理顺中央、地方和大型资源型国有企业之间的关系，使企业从行政控制中走出来，成为真正的市场主体，释放经济潜能，扩大辐射，充分发挥其对当地经济的带动效应。在生态环境问题上，着眼点是建立健全生态补偿机制，按照“谁开发、谁补偿，谁污染、谁担责”的原则，明确生态修复的责任主体，规范生态补偿内容，确定生态补偿方式，有效指导城市的污染治理和生态保护。

3.调整经济结构，促进产业多元

产业要转型，培育与发展接续替代产业成为关键。我国资源型城市的地理位置，产业特点、发展阶段各有不同，在转型过程中，要充分考虑本地的地理条件、社会发展、人力资源、文化特点，认真评估，慎重选择，有序发展。产业转型可以在二种模式的基础上合理展开：一是延伸产业链模式。即在原有产业链的基础上，上下延展，纵深发展，形成更加绵长而完整的产业链条，提升产业竞争力。例如，可以通过技术革新，改进工艺、对初级产品进行精细深加工，也可以优化理念，改进设计，推出新产品，同时注意引导关联企业的专业化生产和配套服务，形成密集产业群，重塑产业基础；二是培育新产业模式，资源型城市可以结合本地特色文化，通过完善融资机制，改善投资环境，大量吸纳外部资金，以高新技术为动力，推进产、学、研合作，大力拓展新产业。

在培育与发展接续替代产业的同时，资源型城市要着力改变产业结构的单一性，形成合理的多元化产业布局。一方面要以菜篮子工程为依托，建立绿色农业基地，在保证本地居民粮食蔬菜供应的同时，推动规模化种养，打造特色农业品牌，提高农业产业化水平；另一方面要抓住机遇，瞄准第三产业。放眼世界，第三产业在经济结构中的地位不断提升，其比重已经成为衡量一个现代城市综合竞争力的风向标。因此，资源型城市在转型的过程中，对第三产业要给予充分的关注，加快发展金融、信息、旅游、餐饮等行业，完善城市服务功能，实现产业结构多元。

4.依靠科技进步，推进产业优化

在知识经济的时代背景下，利用科技改造传统产业、发展新型产业、推进产业结构优化升级已经成为共识。从城市规模来看，我国资源型城市以中小城市为主体，其中市区人口在50万以下的小城市约占资源型城市总数的73%。[4]这就决定了我国资源型城市科技创新水平处于较低水平。由此，在资源型城市转型的过程中，无论是改组改造传统产业还是建立发展新产业，都必须树立依靠科技推进可持续发展的意识，把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，采取有效措施，提升城市技术水平。首先，资源型城市要采取“吸收型”科技进步战略，通过大量新技术的引进，跳跃式缩短与发达地区和城市的技术差距；其次，资源型城市要加快科技园区建设，通过产学研一体化模式，加快高科技成果投放市场速度，提升科技与产品的市场融合度，促进高新技术产业化。再次，资源型城市要利用高新技术改造和装备传统产业，在提升生产效率和资源采收率上下功夫，争取降低能耗，减少污染，提高效益；最后，资源型城市要坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，通过科技创新，大力发展新产业，形成以高新产业为先导，传统产业为基础，服务产业为支撑的产业格局，走出一条经济、社会、生态和谐发展的新型工业化道路。

5.发展循环经济，建设生态城市

简而言之，循环经济就是一种把清洁生产和废弃物的综合利用巧妙融合的生态经济。其内涵是运用生态学规律来重构经济系统，使经济活动按照“资源→产品→再生资源”的反馈式流程，在物质闭环流动的基础上，和谐地融入自然生态的内部循环之中。循环经济通过清洁生产来应对环境污染，通过废弃物的综合利用来缓解有限资源和无限需求之间的矛盾冲突，通过生态农业和生态工业的有序发展来保持生态系统的良性循环，为可持续发展提供了战略性的理论模式，越来越多地得到西方发达国家的青睐和认可。今日，资源型城市按照“循环之城、绿色之城、和谐之城”的理念建设生态城市，可以从三个方面入手：一发展绿色能源技术，实行清洁生产审核，减少有毒有害物质排放，加大对废渣、废水、废气的有效处理和综合利用；二提倡绿色消费，加强绿色村落、绿色社区、绿色城镇建设，营造绿色人居环境；三以构建城市生态产业为主线，依托绿色工业，加快绿色农业产业化，转移生态脆弱区域剩余劳动力，扩大就业机会，推进城乡融合。

四、结语

资源型城市转型是一项涉及政治、经济、社会、生态、法律、文化等多方面的系统变革。它以产业转型为切入点，牵一发而动全身，直接引发经济、社会和环境的一系列变化，不仅需要资源型城市政府、企业全力以赴，而且需要全社会予以关注和支持。在当前全力构建社会主义和谐社会和深入践行科学发展观的时代背景下，我们要以可持续发展为目标，深入思考我国资源型城市所面临的主要问题，各方合作，形成合力，积极探索转型路径，鼓励和支持各资源型城市因地制宜，结合自身发展特点，厘清思路，扎实前行，实现科学转型。

[1]王晓明.我国资源型城市转型发展的战略研究[J].财经问题研究，2011,（1）：50.

[2]董锁成,李泽红,李斌,薛梅.中国资源型城市经济转型问题与战略探索[J].中国人口·资源与环境，2007,（5）：12.

[3]刘志明,张鹏.煤炭资源型城市可持续发展的思考[J].山西财经大学学报，2009,（11）：11.

[4]徐昇，赵惠芳.区域专刊战略下企业技术创新能力评价研究——以安徽省为例[M].合肥：合肥工业大学出版社，2011.