西北农村贫困治理中村民自治的瓶颈问题与对策探讨——基于对甘肃省农村的调查与思考

李庆云

农民贫困治理问题一直是我国新农村建设进程中的一个主要问题，这在西北新农村建设中尤为突出。西北地区由于经济发展状况还比较落后，制度也尚欠完善，农民受教育程度普遍还不高，加之文化上的差异性，这些因素使得新农村建设工作更加复杂和艰难，不少村落的新农村建设工作还只是刚刚起步。

本文基于对甘肃省农村的调查，分析研究了西北农村在新农村建设中的状况和存在的一些问题。之所以存在这些问题，最根本的原因是农民作为反贫困主体的主体性缺失问题，也即农民作为反贫困主体的主体性地位并没有从根本上真正确立起来，其摆脱贫困的主体积极性和主动性并没有被激发出来，不少农民只是被动地等待扶贫救助，只是“等、靠、要”。尽管在贫困救助对象中还存在着大量的具有劳动能力的农民，他们完全可以以自身劳动能力来脱贫，但事实上不少人仍长期处于贫困状态。这种现状不能不让我们思考我国农村贫困治理模式存在的问题，以及应当如何创新的问题。笔者认为，我国农村贫困治理模式创新的根本就是要真正确立贫困农民对自身反贫困的主体性地位，而农民反贫困角色的主体性的确立关键在于村民自治的深入发展和真正实行。

一、甘肃省农村的特点和发展现状

甘肃省在新农村建设、贫困治理进程中，认真贯彻中央一号文件精神，积极调整农业产业结构，切实加大对农业农村的扶持力度，打造现代农业。具体以优化经济结构和资源布局为切入点，以产业发展为主线，结合实际，统筹区域内产业发展、基础设施、土地利用、生态保护、公共服务等资源，统一编制区域发展布局规划，整合城乡资源，促进城镇有序发展和人口梯度转移，提高区域经济的整体竞争力。

农村“两委”班子以新农村建设为契机，坚持“依托城郊优势，发展支柱产业，打造都市后花园”的工作思路，探索出了一条“基层党建先行、支柱产业支撑、基础设施建设紧跟”的新农村建设路子，加快推进农业产业化进程，巩固提升果品、蔬菜、畜牧三大主导产业，在新农村建设进程、贫困治理中取得了初步成效。

但是，甘肃省农村由于面积大，贫困人口多，农村基础设施建设与其他兄弟省区相比还极为滞后。在农村贫困治理进程中，在推进城乡一体化发展进程中，甘肃农村面临的困难和问题较多，任务艰巨。主要有以下几个特点:一是经济总量仍然偏小，人均占有率较低，城乡居民之间存在较大的收入差距。二是经济结构性矛盾突出，产业结构不尽合理，产业发展水平层次较低，特别是特色优势产业规模不大，产业效应不突出。三是经济社会发展的后劲不足，重大产业项目、财源性项目较少，市场体系还很不健全，经济发展聚集力不强，农村基础设施建设相对滞后，贫困治理的任务十分繁重。四是经济社会发展不尽协调，社会事业投入相对不足，农村公共服务水平十分低下。五是城镇化水平低，农村服务业发展严重滞后，农民收入渠道单一，社会保障、就业再就业压力较大。

通过调研，笔者发现，甘肃省在新农村建设、贫困治理进程中之所以面临上述问题和困难，主要由以下几个因素造成:一是新农村建设的有效投入不足。新农村建设涉及方方面面，量大面宽，资金需求量很大，工作任务十分繁重，投入有限，农民收入偏低、积累少，自身筹资困难，新农村建设资金投入严重不足。二是基础设施建设欠账大，农民满意度不高。〔1〕由于各种原因，用于农村基础设施建设的资金较少。三是全社会参与新农村建设的长效机制尚未形成。建设新农村是一项庞大的系统工程，涉及全社会各个层面，全社会广泛参与、综合协调的新农村建设长效机制还没有形成，建设新农村的合力还不强。四是农民的主体作用发挥还不够。农民是新农村建设的主体，而目前大多数农民的文化程度仍然偏低，发展经济的观念落后，普遍存在等、靠、要的思想，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民还有大量工作要做，农民积极性还需进一步调动。五是受农民传统观念、生活习惯和资金等因素影响，村容村貌整治工作还不深入。

二、村民自治在西北农村贫困治理中发展的瓶颈

农民反贫困角色的主体性的确立，关键在于村民自治的深入发展和真正实行。中国当代的村民自治，始于1979—1980年广西宜州市南屏乡合寨村〔2〕，村民通过投票选举村委会成员，由村委会来进行村务管理，这种尝试因取得了很大的管理成效而被广为宣传和推广。1998年，我国颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，成为村民自治模式在全国范围内推广的标志，也表明我国开始了农村基层组织民主建设的进程。

村民自治在农村不断深入发展的同时，许多新矛盾、新问题和新情况也逐渐显现出来，特别是村党支部和村委会之间的矛盾关系问题已成为阻碍村民自治深入发展的瓶颈问题。这个问题直接影响着农村基层民主政治建设的发展进程以及农村社会的稳定，也阻碍了党的基层组织在农村的发展壮大。

(一)“两委”班子的关系探析

村民自治进程中存在多种利益主体，各利益主体之间关系错综复杂，并不仅仅是一种简单的领导与被领导、指导与被指导的关系。如何理顺各利益主体之间彼此制约的关系，如何合理划分各利益主体的职责范围，等等，这一系列问题和矛盾在村民自治进程中逐渐显现出来。村民自治，其真正意义就是“保有和行使不受干涉的自治权，在其受到侵犯的时候也要有比较完善的一系列权利救济渠道来解决，而现实的体制中又要求村民自治必须接受农村基层党组织的领导，这样党组织的领导权与村民的自治权之间就发生了矛盾。”〔3〕

通过对甘肃农村一些“两委”班子的访谈和调查，发现西北农村“两委”班子的关系存在着以下一些问题:一是“两委”职责范围和权限划分不明晰，出现了一些党委将村务的管理权在村党支部和村委会之间进行划分，或者是村党支部独揽大权，使村委会形同虚设的不合理做法。二是由于“两委”权力来源不同，导致其各自为阵并产生冲突，主要表现为村委会对村党支部的权威提出了挑战。村党支部的权力直接来源于上级乡镇党委，承担着保证党和国家的路线、方针、政策在农村的正确贯彻的角色。而村委会的权力来源于村民的选举和认可，更多地对村民负责。村委会的主要职能是执行村务，以推进农村的建设和发展，代表和维护村民的利益。三是“两委”干部素质参差不齐。西北偏远地区的农村，“两委”干部受教育水平仍然普遍低下，致使他们在领导方法、工作能力等各方面还不能适应村民自治发展新形势下的新要求。四是“两委”监督约束机制体制不健全、不完善。虽然法律规定了广大群众对村委会有监督的权力，但在具体落实中，形式化现象仍然非常严重，大多是临时组建出村民代表会议或者村民会议等“商议”有关农民切身利益的问题。

(二)“一肩挑”的自治模式及其局限

在村民自治的发展进程中，许多农村在制度方面实现了创新和突破。“一肩挑”的自治模式就是这种制度创新和突破的产物。甘肃省许多农村也是采取这种自治模式。所谓“一肩挑”，就是“通过合法程序，实现村级‘党政合一’，以‘两委’成员交叉任职的方法避免冲突。”〔4〕即是说，村党支部书记通过竞选担任村委会主任，或者村委会主任被吸纳进入党组织。这种集村支部书记、村委会主任双重职务于一人的自治方式，既解决了“两委”纠纷的问题，又坚持了党在农村的领导地位，也没有违背民主原则;既统一了主体，较好地贯彻和执行了党和国家的意志，也减少了农村内耗，得到了很多人的认同。

但是，“一肩挑”的自治模式在理论和实践上也都存在着局限性，从上贯彻和自下表达的意见也存在冲突的可能性。比如上级政策可能着眼于更广范围、更高层次的宏观角度，而对于某个地方具体某个村的个案情况可能考虑不周。然而， “上意”和“民意”之间的这种差别与矛盾，在“一肩挑”的模式下并没有得到解决。“因为‘一肩挑’模式下的村支“两委”在代表村民利益和贯彻执行国家意志上必然会陷入两难境地。现实中，党组织的体系安排具有对上服从保证机制，而村民委员会的代理关系却没有相应的利益实现保证机制，这就使得‘一肩挑’模式下的组织具有天然的服从上级安排而忽视农民利益的倾向，这与村民自治设立的初衷是相违背的。同时，村民的自治权也有可能被削弱。”〔5〕长此以往，农民就会对参与村民自治失去热情和希望，并产生对现行体制的信仰和信心不足，从而最终导致党组织在农村的政治合法性削弱。因此可以说，“‘一肩挑’的模式其实是一种回避利益纷争和矛盾的制度选择。”〔6〕

在实践中，“一肩挑”模式还可能导致党组织在农村功能的强化。村党支部和村委会之所以要两者合一，这种选择本来就是为了解决和避免矛盾，但事实是，这种模式却导致了村党支部对村委会过度的权力控制，反而削弱了村委会自治的职能和应有的作用，这对于村民自治的发展是很不利的。也有可能出现党支部的作用被削弱的情况，因为“一肩挑”模式下，党组织要想真正赢取村民的拥护和选票，就必须履行很多原本是村委会职权范围的具体的村级事务管理工作，过多地将精力投入到这些事务工作中，就会疏于党建工作，致使党组织的凝聚力因此削弱。

从选举的合理性和真实性来看，“一肩挑”也并不是理想的方式。村民具有本能的反抗“上意”的潜在倾向，因此，他们期望选举那些和上级组织毫无利益关系的人来代表他们的利益，这就使得村支部书记公平竞选上村主任的可能性很小。而村支书一旦竞选失利，就很难对村主任进行领导。所以可以说，现实中多数“一肩挑”的现象都有可能是村民自治选举被掌控的结果。这种结果同样不利于村民自治的健康运行和良性发展。

由此看来，“一肩挑”模式并不是解决村民自治深入发展瓶颈问题的最佳方案。

三、对解决村民自治深入发展的瓶颈问题的对策思考

村民参与程度是检验村民自治发展水平的重要标志之一。从村民自治制度内部运作规律看，村民自治，即村民们自我管理，它与村民民主紧密相连，村民自治建立在村民民主基础之上，无村民民主谈不上村民自治。因此，要保障村民的民主权利。村民的民主权利，具体说来就是《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定的村民享有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的四项权利。这四项权利是村民自治制度的核心，抽去这四项权利，就没有村民自治;不能保证村民的这四项权利，村民自治就永远不会真正实现。

要解决村民自治的瓶颈问题，使村民自治深入发展下去，笔者以为要从以下几个方面着手来加强和促进村民自治的制度建设，提高村民自治机制在实践中的可行性和可操作性。

第一，理清“两委”职责、正确处理“两委”关系。

1、理清“两委”职责。“在社会主义新农村建设过程中，一些农村基层党组织出现职能定位模糊以致功能逐渐弱化的现象，这对新农村建设难以起到引领作用。”〔7〕按照《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村党组织的职能主要有:领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动，领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。由此可见，村党支部要充分发挥其领导职能和行使其领导权力，其中最重要的一个前提就是正常的民主决策程序的实施，以及村委会依法开展自治工作等职能的发挥。中央推行的“一事一议”政策就很好地体现了《村民委员会组织法》的精神。村党支部对村务形成意见后，每件事都要经过村民大会或村民代表会议商量通过，以体现村务、政务的公开化，使村民较好地履行知情权、参与权、表达权和监督权。

2、在相互关系上，村党支部与村委会各自的权力如何运作、协调的问题是村民自治发展进程中的一个难题。正确处理村委会与村党支部的关系，一个重要前提是要充分把握党对农村基层领导这一基本原则。〔8〕实践中，应科学界定村委会和基层村党支部的职责范围。村委会要将工作重点放在村的发展方向、村级组织、各类经济组织和自身建设上，而村党支部的职责和工作方式同时也要加以规范。应给予村民充分的自主权，通过议事制度解决问题，以此支持村委会开展活动。

村委会则要发挥农民专业合作经济组织、农村经纪人和龙头企业的作用，完善各市场主体之间的利益联结机制;完善“一事一议”制度，充分发动和组织农民群众，用自治的方式推动工作;注重发现典型、培育典型、推广典型，靠“典型示范引路”的方法推动工作;实施“双培双带”工程等。

要规范民主选举，坚持公推公选和公推直选，选好村“两委”班子成员;要建立和完善村“两委”联席会议制度;推行村“两委”委员交叉任职和兼任村民小组组长，精简优化村干部队伍。要把能够带领群众发展经济、促进农民脱贫致富作为选拔村党支部书记、村委会主任的重要标准，通过从务工回乡青年、毕业返乡的大中专学生和致富能手中选，优秀村党支部书记、村委会主任跨村兼任，离退休党员干部回村担任等渠道，选好、配强村党支部书记、村委会主任。同时，还要全面落实村干部报酬，建立以乡镇上年农民人均纯收入的标准为基础工资，当年工作实绩为绩效工资的“基础工资+绩效工资”的村干部工资制度，探索村干部养老保险制度。〔9〕

第二，正确处理村委会与基层政府的关系。

“在乡村关系中，在处理‘乡政’与‘村治’的关系上，乡镇政府一方面起着主导作用，另一方面也要清醒地认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系，这是由村委会作为村民自我管理、教育、服务的基层群众性自治组织的性质所决定的。”〔10〕因此，乡政府要在尊重村民自治权和村委会独立性的基础上履行其行政管理的职能，从而实现有效管理。

第三，加强对“两委”成员的教育培训。

应通过多种形式定期对“两委”成员进行法律、经济、政治和管理等各方面的培训。“两委”成员的思想认识是影响村党支部和村委会之间的关系能否和谐、能否有效地管理和治理本村事务的一个非常重要的因素。因此，首先要教育农村党员干部，帮助其解决思想认识问题。村党支部要将工作的重点放到监督村委会依照宪法和法律的规定实行村民自治上来，努力形成依法治村的良好风气和局面。其次要通过教育农村党员干部，使其深刻认识到权力永远来自于群众，拥有权力就意味着承担为群众服务、为人民服务的更大责任和义务，从而使农村党员干部能不断提高公仆意识，真正履行情为民所系、权为民所用的宗旨，真正在思想上树立起全心全意为人民服务的意识。同时还要增强“两委”干部的责任意识，使其把精力集中在处理村内事务、发展乡村经济、提供公共产品、为村民多谋福利上面来。尤其要通过强化宣传教育、落实领导责任、健全完善制度、加强监督检查、严格考核追究，不断增强村“两委”班子廉洁自律意识和为民谋利、服务发展、拒腐防变的意识，扎实有效推进党风廉政建设和反腐败工作，以开创基层干事创业的良好局面。

第四，加强农村文化教育事业，提升乡风文明。

目前西北大多数农民的文化程度仍然偏低，发展经济的观念落后，动力不足，普遍存在等、靠、要的思想。要进一步调动农民的积极性，提高农民的民主素养，增强农民的主体意识，发挥农民的首创精神，就必须要从发展和加强农村文化教育事业入手。着力改善西北农村办学条件，加强农村教师队伍建设，建立健全农村义务教育经费保障机制，巩固提高农村义务教育普及率，保证适龄儿童全部入学;发展农村文化体育事业，开展多种形式的文化体育健身活动，鼓励扶持农民建立文化大院、文化广场、文化室、图书室等，开展群众喜闻乐见的文艺活动，丰富农民业余文化生活，尤其要构建丰富而先进的村落文化，以此作为联结农民的纽带。深入开展“文明村镇”创建活动和“和谐家庭”创评活动，加强诚实守信教育，提高农民的守信意识，形成健康文明的农村社会新风尚，使村民能够遵纪守法，热爱科学文化知识，明礼诚信，尊老爱幼，家庭和睦，邻里和谐，无聚众赌博、无群体事件、无重大犯罪案件发生，造就“用语礼貌、行为规范、讲究卫生、尊老爱幼、乐于助人”的社会主义新农村新农民。

具体而言，从“两委”层面上，可以利用乡村中的节假日，组织文艺演出、劳动技能比赛，开展生产培训、读书看报等活动，丰富农民的文化生活，调动农民参与群体活动的热情;从政府层面上，要加大对农村的教育投入，巩固和完善基础教育，发展职业教育和成人教育，提高农民的科学文化素养和社会技能，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，为农民脱贫致富创造更多有利的条件。

第五，根据西北农村劳动力实际状况，着力发展劳务产业，创造条件帮助农民脱贫。西北农村青壮年劳动力较多，但由于经济发展落后，加上自身条件有限，导致依靠自身脱贫致富的可能性很小。因此政府要组织协调，健全劳务经济服务体系，形成规范、开放、快捷、高效的劳动力市场网络，有计划、有组织地输转村内富余劳动力，采取得力措施，抓好农民工技能培训，提高农民工的技能水平，实现农民工由苦力型向技能型、由低收入向中高收入的转变。取消各种歧视性规定和不合理限制，建立城乡一体的劳动力市场，促进农村富余劳动力在更宽领域、更大范围内就业，以帮助农民依靠自身劳动脱贫致富。

第六，培育新型农民。一是培育学习型农民。整合农村各种教育培训资源，以诸如各类职业学校、农广校、农经网、邮政网等为依托，建立农民培训中心，完善各类学习制度，制定各种学习计划，定期举办各种形式的农民短期、中期和长期培训班，建立村文化学习室和农家书屋甚至电教室，配备资料和设备，让农民在干中学、学中干，形成崇尚学习、热爱学习的良好风气，不断提高农民脱贫致富的能力、市场竞争能力和自主发展能力。二是培育技能型农民。按照产业发展和市场需求，以农村实用技术、职业技术培训为主要内容，积极实施“绿色证书培训工程”、“新型农民科技培训工程”、“科技入户工程”、“阳光工程”、“百万农村劳动力实用技术培训工程”、“双培双带”、“农民实用文化技术人才”等工程，加大农业科技宣传、推广、普及力度，力争使农村青壮年劳动力普遍接受培训，使其获得农业实用技术或职业技能，增强农民的科技意识、科技创新能力和农业的科技含量。三是培育创新型农民。建立农民创业指导中心和创业信息网，给农民创业提供信息，搭建舞台;组织农民创业技能培训班，使农民学习和了解创业基本知识和政策法规;制定农民创业扶持政策，并积极帮助落实，解决农民创业过程中遇到的实际问题;政府积极牵头引进、开发适合农民创业的项目，以创造条件培养一批农民创业带头人和致富领路人。四是培育守法型农民。加大法律法规宣传力度，加强对农民的法制教育，培育遵纪守法的新型农民;普及法律基本知识，使农民基本了解与自身权益密切相关的法律法规，提高农民群众依法办事和依靠法律维护自身权益的能力。

第七，也就是最重要的一点，是始终坚持以农民为主体。要努力提高农民作为反贫困主体、村民自治主体的主体作用，尊重农民意愿和农民的创新精神，通过积极引导扶持，提高农民的主人翁意识，动员全体农民积极参与村事务的管理。健全村民会议和村民代表会议制度，规范村务公开，建立健全村务公开监督小组和村民理财小组，发挥其监督作用和民主决策作用。完善村级事务民主管理规章制度和“一事一议”制度，加强村级组织建设，健全村民自治制度，提高农民组织化程度，开展民主评议活动，从而使农民依法享有的选举权、知情权、参与权和监督权得到保障，民主管理程度得到提升，朝着建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村目标发展。

〔1〕李闻一.农村公共基础设施农民满意度评价研究〔J〕.重庆大学学报 (社会科学版)，2012，(4).

〔2〕吴贵民.基层政权和群众自治探索〔M〕.中国社会出版社，1991.152-157.

〔3〕文丰安.村民自治的逻辑困境与基层党内民主建设的关系研究〔J〕.科学社会主义，2012，(1).

〔4〕张莎莎，杨倩.村民自治下农村“两委”关系存在的问题及解决思路〔J〕.法制与社会，2012，(8).

〔5〕文丰安.村民自治的逻辑困境与基层党内民主建设的关系研究〔J〕.科学社会主义，2012，(1).

〔6〕文丰安.村民自治的逻辑困境与基层党内民主建设的关系研究〔J〕.科学社会主义，2012，(1).

〔7〕吴晓俊，何渭巍.农村基层党组织在新农村建设中的功能及其完善〔J〕.江西社会科学，2011，(6)

〔8〕刘燕玲.村民自治条件下加强党的领导应突出重点〔J〕.理论探索，2012，(5)

〔9〕李勇华，汪燕青.村干部“公职化”对村民自治的实际影响及其政策建议——基于浙江的实证研究〔J〕.探索，2011，(5)

〔10〕李皎，李宏.村民自治进程中应处理好的几个关系〔J〕.当代经济，2012，(1).