江苏省基本单位名录库建设实践与探索

卢海宁

（江苏省统计局，江苏 南京 210008）

统计改革“四大工程”已顺利开局，基本单位名录库是其先行工程和重要基础。专业字典库与基本单位名录库的整合接轨、贯彻执行《基本单位统计报表制度》和《全国统计系统基本单位名录库建设维护与使用管理暂行办法实施细则》等方面还存在诸多局限和难题，为探讨解决这些难题的方法思路，本文以基本单位统计制度和名录库管理使用工作紧密结合为出发点，以完善江苏基本单位统计报表制度和名录库建设维护工作为立足点，以为“四大工程”开好局、服好务为己任，试图通过探索研究和实地调研，找到最适合江苏省情的基本单位统计制度和名录库建设维护管理办法，力争实现江苏基本单位统计和名录库建设管理工作在全国处于领先地位，为“江苏统计”品牌增添光彩。

一、基本单位名录库发展现状

市场经济的今天，每时每刻，都可能伴随着新单位的诞生和旧单位的消亡。因而要说清楚有多少家服装店、多少家旅游公司、多少家出版社，并非易事。随着我国经济社会的发展，与世界各国交往的日益频繁，各种先进的管理理念特别是先进的政府管理理念开始进入我们的视野。基本单位名录库作为政府管理的重要基础信息库，在西方一些发达国家得到高度重视和成功应用。国家基本单位名录库系统的应运而生，正是以高屋建瓴的姿态与国际接轨，是彻底解决这一问题的最有效手段。

（一）国家基本单位名录库维护更新概况

基本单位名录库是指在国家重大国情国力调查基础上建立并利用政府相关部门行政审批和统计调查资料更新维护后形成的全国范围内从事经济和社会活动的所有法人单位、产业活动单位的基本信息，具体包括单位基本情况、主要属性和主要数据三部分。

国家基本单位名录库的起始数据是建立在每五年为周期的经济普查数据基础上的。十多年以来，基本单位名录库的发展经历了三个阶段：第一阶段是通过定期普查全面更新名录库。即通过1996年第一次和2001年第二次全国基本单位普查资料对名录库单位进行全面更新。第二阶段是2004年第一次全国经济普查后，利用普查数据，按国家、省、地和县四级建立基本单位名录，更新方式采用“分级建库、逐级更新、层层上报”的管理模式。第三阶段是2008年第二次全国经济普查后，在全国范围内建成了以“全国联网、分省一库、分级维护 ”为模式的基本单位名录库。

（二）江苏基本单位名录库维护更新概况

江苏基本单位名录库紧随国家的四次大型普查进行了四次全面更新，即1996年、2001年的两次全国基本单位普查和2004年、2008年两次全国经济普查。2010年，江苏基本单位名录库与江苏统计各专业字典库进行了无缝对接，成为了名副其实的“一库制”。目前，在非普查年份，江苏基本单位名录库的维护更新主要有两种固定形式：

1.利用行政登记资料更新名录库。各级编制、民政、国地税和工商部门将其审批登记的新增、变更和注销单位资料每半年向同级统计部门提供一次。具体是：2月底前，提供上年7—12月底的资料；8月底前，提供本年1—6月底的资料。

2.利用专业统计调查资料更新名录库。每年，根据国家统计局基本单位统计报表制度，通过《法人单位基本情况》（101-1）和《产业活动单位基本情况》（101-2）对规模以上工业、建筑业、批发和零售业、住宿和餐饮业、房地产业进行调查，并对基本单位名录库进行维护更新。

二、基本单位名录库在国外的发展概况及启示

二战前后，法国、美国、加拿大等国家根据国家管理的需要，陆续建立了以企业名录为主体的单位名录数据库体系。目前，欧美、日本、加拿大、澳大利亚等市场经济发达国家都建立了较为完善的名录库系统。从世界各国经验看，基本单位名录库除了可以作为日常统计调查的抽样框或字典库外，其本身也包含了大量的有价值的数据和名录信息，一些国家正式对外出版了各类单位名录，一些国家将其作为本国GDP核算特别是经济结构核算的重要依据，一些国家结合利用部门行政登记资料开展了形式多样的分析研究工作等等。

其中，法国企业名录库最具特色，其科学性与适用性对我国发展基本单位名录库具有重要的理论参考意义，其特点主要有四个：一是唯一申报机构。企业手续中心是地方行政管理机构的一个部门，通过这些行政部门为经济和统计研究提供重要的信息职能。二是统一识别代码。SIREN法人企业标识码是唯一的，用于办理各政府部门共同的和跨部门的所有手续，只发放一次，自然人则终生保留自己的SIREN码。同时SIREN标识码还是欧盟市场通用号。三是唯一收集流程。企业必须到企业手续中心(CFE)进行申报，填写申报表。四是统一信息发布。法国统计与经济研究院（INSEE）通过名录库提供的标准化或个性化的产品与服务，发布包括企业和基层单位的识别、地址清单、更新文件库、经济和地理等信息。

三、江苏基本单位名录库建设的实证分析与探索

就我国现状来看，经过各级统计部门十多年来的探索、实践和总结，基本单位名录库管理制度的完善已经进入攻坚阶段，随着各项统计改革措施的逐渐落实，涉及各方面利益的深层次问题作为统计掣肘已经日益凸显，名录库在统计工作中的基础地位作用还没有完全发挥出来，基本单位名录库建设还存在一些难点和问题。我们通过管理实践，结合大量实地调研成果，以江苏基本单位名录库管理工作中现实存在的薄弱环节为切入点，探索完善基本单位统计报表制度和名录库建设维护使用管理制度的必然性和可行性。

（一）社会单位快速增长 事后统计捉襟见肘

1.存在问题。由于我国目前正处于经济高速发展、社会巨大变革的时期，各类单位以平均每年20%-30%左右的速度发生变化，江苏尤为突出。一方面，统计登记应在事前完成，即在基本单位创办、成立、撤销或变更过程中进行的，但我国统计登记则是完成在事后，也就是通过布置和完成基本单位统计年报或基本单位普查来代替统计登记，这种事后登记的某些数据准确度必将受到各种因素的制约。另一方面，由于我国行政管理的模式和特点决定了基本单位统计登记是在多部门进行的，因而造成信息资料分散，登记标准和特征难以统一，属性五花八门，给信息互换造成严重障碍。再一方面，有的单位早已不存在，但缺乏相应的法律强制约束，该注销的不到相关部门办理手续，造成基本单位数量与实际不相符，影响了基本单位名录库的质量。

以江苏为例，从2004年第一次全国经济普查到2012年，二、三产业法人单位数据量可谓直线攀升：从43.05万个增加到96.41万个，增长率超过100%，变更、注销单位更是不计其数。按照基本单位年定报制度需对这些单位作新增、变更、注销处理，每个单位的变化情况都必须由县级统计机构去操作，调查核实任务确实过于繁重。以时间序列预测模型进行推算，2013年左右江苏二、三产业法人单位数量就将达到百万，如此大量的新增、变更、注销工作依托事后统计模式进行，给本就负担较重的基层造成重复不断地接受统计工作任务，为满足上报要求，一些新增和变更单位的基本情况也只能是草草了解，在时间紧、调查难的情况下，就很可能出现胡编蒙混、应付了事的现象。

2.对策建议：从长远来看，基本单位名录库的建设应该打破行政壁垒，必须建立动态基本单位信息采集系统。从目前行政管理的实际出发，结合上海、浙江、无锡等地经验，应在市、县（市、区）建立由各部门联合办公的单位登记中心，同时在企业登记注册、信息变更和注销流程中增设统计服务窗口，与各部门共同负责登记管理工作，推行统一的代码规则和认证管理标准，企业的注册信息应由统计部门提供统一的信息标准，改变基本单位名录库资料不全、信息滞后的现状，从源头上解决部门之间单位信息不一致的问题。曾几何时，江苏许多市、县统计局也在行政登记中心设有窗口，为单位的及时更新提供了有力保障，但受行政许可的限制，统计登记证等费用无法解决，只有撤除。能否设立专项经费，在不收费情况下，建立统计登记制度，并且在行政登记中心设立窗口，与其他行政部门一条龙服务，这项工作可先从省辖市开始，逐步过渡到县（市、区），并实现联网，这是从根本上解决单位更新慢，部门要数难的最有效途径。同时，这也为统计执法提供了有力依据和基本保障。

（二）经济单位变化频繁 难以适时维护更新

1.存在问题。

（1）新增单位难以定位。现行工商部门登记政策比较宽松，虽然有利于经济发展，但对名录库建设却是一个难点。就目前工商部门提供的资料来看，联系电话与单位地址经常不可靠，电话通知、发函调查都难开展，上门登记调查单位配合较差，造成新单位登记困难。现行的工商、事业单位登记的经济活动（主营业务）也十分粗糙或种类繁多，根据登记资料大多都无法判定其行业中类，更不用说行业小类。所以，新增单位如果不能登记有效信息，名录库的适时更新就很难实现。

（2）注销单位难以界定。当前，名录库中注销单位的取得主要依靠税务部门和工商部门，但税务部门往往并没有全面的注销单位情况，提供的注销单位有限，而工商部门要获得注销单位名单时，就必须要企业主动去注销登记，而企业进行注销登记的同时必须交一定的手续费，所以企业在注销登记中就缺少主动性，致使已关闭多年的单位在工商部门提供的名录中仍然存在。

（3）变更单位难以把握。在基本单位名录库维护工作中，新增和注销单位相对容易维护，而对变更单位的维护却很困难。由于各基本单位法定代表人和单位名称、地址等更换频繁，造成对变更单位的维护困难。各相关部门提供的资料也不够详细，无法对名录库进行全新的维护更新。

2.对策建议：基本单位名录库维护拓展延伸工作迫在眉睫。基本单位名录库系统应纵向延伸到乡镇社区，横向拓展到部门。各乡镇、社区和部门确定由熟悉计算机操作的人员，通过统计内网或政府网、财政网，用分配的用户名登录基本单位名录库系统，在线维护基本单位名录库。同时，县编办、民政、工商、国税、地税等部门要积极参与配合，按月通过网络提供部门行政登记资料。事实充分证明了基本单位名录库维护纵向延伸基层社区和有条件的村、横向拓展到相关部门完全可行。通过将名录库布置、收集、审核、录入等各个环节的内容分解到各部门、乡镇、社区和村，改变以往由区县名录库专业人员独自完成的工作模式，切实减轻县级的工作负担，提高工作效率。充分整合利用基层社区和村干部资源，发挥他们熟悉当地情况的优势，在更大程度上减少新增单位的漏统，实现死亡单位及时注销的工作要求，提高基本单位名录库的信息质量。

（三）部门数据五花八门 职能定位有待转变

1.存在问题。基本单位名录库的更新，必须积极依靠编制、民政、工商、税务和质监等部门统计，否则统计部门将难为无米之炊。目前我国的单位审批登记工作长期处于分散管理状态，相关部门间行政登记资料数据库互不相通，行政资源难以共享。自五部委新修订的《全国基本单位名录更新制度》（国统字〔2009〕78号）下发以来，各级编制、民政、税务、工商和质监部门每半年向同级统计局提供一次审批登记的新增、变更和注销单位资料，共同维护更新基本单位名录库。但提供的资料还存在一些不足，主要表现在：

（1）各行政登记管理部门整体上缺乏统一规范的标准和规定。由于国家颁布的有关单位审批、登记、管理方面的法律法规在一定程度上带有部门管理特色，目前各行政登记管理部门在单位认定标准、登记口径等诸多方面都存在一定差异，缺乏统一规范的标准和规定，导致部门间资料不衔接不吻合，影响部门行政资源的共享。

（2）其他行政部门与统计部门对单位的划分概念上存在差异。比如组织机构代码中心发放的作为目前全社会唯一标准码的组织机构代码证书中，关于企业就分为“企业法人”和“企业非法人”两种。在基本单位名录库操作中，一般意义上均把企业非法人认定为产业活动单位，但这两者并不等同。产业活动单位在基本单位制度中被定义为必须有法人单位来进行管理，而企业非法人并无此规定，因此导致企业非法人归类为产业活动单位，但却找不到归属法人单位的难题。

（3）行政部门审批登记的法律单位，有些无任何社会经济活动。依照国家有关法律规定的管理权限，按注册地原则对不同类型单位进行注册或审批登记，凡经批准设立的单位即具有法律权力，就成为法律单位（包括法人单位、法人分支机构）。但在现实中，有些行政部门审批的单位，虽具有法律权力，但无任何社会经济活动，或者在财务方面不独立核算。统计部门采用的统计调查单位，是按照经营地原则，有社会经济活动，在财务方面能独立核算的法人单位和产业活动单位，从而在单位总量上统计部门无法与行政部门衔接，给部门间共享资料带来困难。

2.对策建议：统计信息资源共享是一项全局性工作，单靠统计部门推进难度很大。北京市和上海市做出了有益的尝试：北京市统计局牵头，建立全市经济社会发展宏观数据库。上海市统计局建立了部门年报抄报制度和部门综合统计制度。这些经验都表明，综合统计部门需要从独立操作型向综合管理型转变，应主要集中在三个方面：

（1）统计标准的管理。即按照与国际统计接轨的要求，制定并出台一系列诸如统计指标、统计分类、统计调查、核算方法、数据发布等规范性的统计标准体系，使之涵盖从统计数据的收集、整理到发布的一个完整的统计过程。其他部门的统计只能在这种统一标准的框架之内组织和开展活动。

（2）统计程序的管理。即监测和评判部门统计是否遵循统计工作的科学规程进行操作，统计最终结果是否经过了必要的调查和评估，调查取数是否对社会经济发展有足够的代表性，整个统计活动是否在法律的框架下体现了公开和透明的原则等。

（3）统计方法和手段的管理。即解决统计调查取数的技术途径问题，以评判具体的统计调查方法是否对数据的生产产生扭曲作用，统计调查误差能否在既定方法之下进行技术描述和技术修正，以期更好地把握经济发展现状和未来走向。