西部民族地区人口、资源与环境的可持续发展

刘 瑜

（中共江苏省委党校，江苏 南京 210023）

我国少数民族主要分布在西部地区。由于受自然环境和社会因素以及历史条件的限制，西部地区经济发展相对落后，认识到西部地区在国民经济和社会发展中的战略作用后，国家开始加快针对西部地区的改革开放和现代化建设步伐。

一、西部大开发取得成绩

2000年1月，国务院成立西部地区开发领导小组。经过全国人民代表大会审议通过之后，国务院西部开发办于2000年3月正式开始运作。2000年10月，中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》强调：“实施西部大开发战略、加快中西部地区发展，关系经济发展、民族团结、社会稳定，关系地区协调发展和最终实现共同富裕，是实现第三步战略目标的重大举措。”2001年3月，九届全国人大四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，对实施西部大开发战略再次进行了具体部署。2006年12月8日，国务院常务会议审议并原则通过《西部大开发“十一五”规划》。截至2009年，国家累计新开工西部开发重点工程70项，投资总规模约1万亿元，中央累计投入财政性建设资金5500亿元、财政转移支付7500亿元、长期建设国债资金3100亿元。国家投入带动社会投入，促进了西部地区经济快速发展，10个少数民族省区生产总值达到34619亿元，年均增长13.1%，人均地区生产总值达到18014元，占全国的比重比2005年提高了5.1个百分点；城镇居民人均可支配收入14070元、农民人均纯收人3931元，分别比2005年提高5328元和1654元，越来越多的民族聚居地区和边境地区走上繁荣之路，各族人民不断得到实惠，收获了经济效益和社会效益。

二、发展带来的矛盾

一味地追求经济增长造成对生态环境的忽视，快速增长的人口成为垃圾的主要“制造者”，显著的资源依赖型产业导向与发展模式导致本已脆弱的民族地区生态进一步恶化，外部的过度开发带来“人与自然”的尖锐矛盾。

（一）人口因素

1.城市化进程加快，人口向城市聚集。2004年30个少数民族自治州中，有2个自治州城市化水平达到60%以上，高于全国平均水平（41.76%），达到高度城市化阶段；有3个自治州城市化水平达到37%以上，接近全国平均水平；其他25个自治州的城市化水平普遍较低，最低的云南省文山壮族苗族自治州城市化水平为9.3%［1］。虽然各民族地区城市化发展不平衡，水平也比较低，但总体进程加速，城市化比重不断上升，尤其是小城市发展最为迅速。民族地区小城市的比重高于全国平均水平12.54个百分点，27个西部少数民族自治州都座落在边疆和山区，近一半的州府所在地为小城镇［2］。虽然中等城市、大城市、特大城市所占比重相对较低，但城市化带来的人口转移不可避免。加之各民族地区由于地处边陲，受全球化影响，与外部经济贸易来往日益增多，且初步开发，市场潜力巨大，除农村人口向城市转移之外，外来人口也不断增多，对城市的基础设施与生活环境提出更高的要求。而民族地区起步较晚，经济增长速度低于城市化进程，有些地区的人口增幅已经超出城市承载能力，城市环境面临严峻挑战。

2.人口的行业分布不合理，追赶式发展留下隐患。从第五次人口普查资料看，少数民族人口的行业分布在第一产业所占的比重高达78.69%，第二、三产业分别占7.5%、13.81%。到2009年，民族地区三大产业的比重调整为15∶46∶39，工业所占比重显著上升，意味着这一阶段民族地区的工业化进程发展迅速，在国家政策的支持和发达地区的带动下，资本投入猛增，不断有重点项目上马，形成一批特色农产品加工业、优势矿产资源开发利用、重大装备制造和高新技术产业基地。农业、畜牧业占比的下降使得乱恳滥伐的现象有所减少，但荒山野地增多，草场、林木资源的修复任务艰巨。第二产业和第三产业的飞快发展加速民族地区的资源开发，大量基础设施的修建占用大片土地，工业垃圾充斥于人们的日常生活之中。

3.人口素质仍处于较低水平，环境意识薄弱。由于历史、地域、人文状况等因素的作用，西部民族地区社会主体的法律观念、法律认同和法律行为受着家族宗法和民族习俗等多种因素的影响，落后的生产方式和经济发展水平束缚着人们的思想，阻碍着法律的实施，环境道德意识和环境守法的社会基础相对薄弱［3］。而且西部民族地区的教育水平近年来虽有所提高，但仍处于相对落后的水平。据2007年数据显示，少数民族在校学生人数占全国在校学生人数的比重仅为6%。其次，由于自然环境和社会经济态势的影响，西部民族地区人才流失现象比较严重，“外地人才不愿去、本地人才留不住”的问题十分突出，严重影响了当地经济社会发展，也阻碍了整个西部民族地区环保意识的提高。

（二）资源因素

1.农业现代化水平不足。西部民族地区以传统农业为主导，农业经济基础薄弱，长期以来盲目开垦土地，造成大量土地被损毁废弃。基本生产条件差，技术水平落后，劳动生产率低，农民的收入得不到保障，在贫穷和盲垦之间形成一种恶性循环，与其他地区相比没有任何竞争优势。市场导向不足，农业更多是一种自主性产业，摸不清市场需求，就无法打开西部民族地区农业受限的局面，土地资源的浪费和农业经济的落后现象将持续发生。民族地区具有生态多样化特征，农、林、牧、渔等种植业和养殖业都有其发展的空间，如何利用好它们之间的发展关系，成为探索民族地区农业现代化之路的一个关键问题。

2.原材料加工工业占主导。原材料加工工业一直以来在西部民族地区占主导地位，在长时间的发展过程中逐渐固化，2008年民族地区成品糖的产值占全国比重高达79.08%，这样的发展模式主要依赖于对自然资源的开发和加工，技术含量低，技术开发成果应用率低，是典型的“高消耗、低效益”产业。而且民族地区工业发展起步较晚，虽能够吸收发达地区的先进技术，但工业产业技术关联度不高，产业链单一的劣势依旧存在。工业的持续发展并不能带来产值的大幅增长，长期着重于此类竞争力低下的产品的生产，不仅使得民族地区经济疲软，也会因为这种非保护开发的形式对环境造成难以挽救的破坏。

3.文化、旅游等资源开发过度。民族地区拥有独特的自然风光和人文景观，全国共5处世界自然遗产有4处都在西部民族地区，有117个国家4A级旅游区，54个国家级重点风景名胜区，13个全国历史文化名城，110个国家重点自然保护区，这些都是丰富的旅游资源。近几年西部民族地区旅游业的发展也是利用了其自身得天独厚的条件，将资源优势转化成现实优势，既有利于经济建设，也保护了民族生态和文化。但同时，旅游风景区和文化古迹也有开发过度的迹象，反而破坏了原貌生态。而且慕名而来的游客越来越多，旅游区的配套服务还需要改善，加强其承载能力，在发展旅游的同时保护好资源，使其成为能带动其他行业发展的可持续发展的支柱产业。

（三）环境因素

全球气候变暖导致的温室效应，给世界各地的气候带来消极影响。西部民族地区多为高山深谷，天然植被丰富，近年来也开始出现退化；水土流失、荒漠化现象比较严重，自然灾害频繁，尤其是近几年，汶川地震、玉树地震、舟曲特大山洪泥石流、贵州山体滑坡、云南持续干旱等大的自然灾害，都发生在民族地区，民族地区本身防御能力有限，且生态脆弱，自然灾害造成的损失不仅深重，而且将是持续性的。西部地区居于长江、黄河、珠江等大江的上游，是我国重要的生态安全屏障，淡水面积达407万公顷，其生态系统的安全直接关系到大江大河及其中下游地区的安全。

三、针对西部民族地区“可持续发展”的制度日趋完善

（一）区域统筹发展制度化

新近出台的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》在“促进区域协调互动发展”的战略指导下，提出按照主体功能区战略规划，充分发挥各地区比较优势，促进区域间生产要素合理流动和产业有序转移，在中西部地区培育新的区域经济增长极，增强区域发展的协调性。西部民族地区的发展比较落后，在市场经济条件下竞争力弱，在发展经济和保护环境方面都需要依靠国家和发达地区的帮助，建立稳定而持续的东西部利益共享和责任分担机制将大大有利于西部民族地区的发展，并能够在发展中降低甚至消除不可持续因素。

（二）资源产权管理制度化

西部民族地区的自然资源没有明确的产权界定，草场山地等都为公共所有，这样就不可避免地出现了“公共地悲剧”。许多少数民族地区长期依靠畜牧业和采伐业为生，资源产权不清造成无法对自然资源进行有效管理，公有资源遭到过度使用甚至滥用，加剧了生态环境的恶化。2012年2月，国务院批复第三个西部大开发五年规划——《西部大开发“十二五”规划》，其中强调：“十二五”时期，要按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制，研究制定《生态补偿条例》，努力实现生态补偿的制度化和法制化。这样做既可以保护尚未开发的自然资源，又可以约束开发商对已经开发的自然资源进行有效合理的利用，并利用资金对发生退化的自然资源进行修复改造。

（三）环境整治重点制度化

《西部大开发“十二五”规划》有关负责人指出，“西部生态建设重点明确”，在草场林木方面，“要巩固和发展退耕还林、退牧还草成果，加快编制退化草地治理等重点草原生态保护工程规划，继续推进天然林保护、京津风沙源治理、石漠化综合治理和防护林体系建设，稳步推进生态移民，深入开展生态文明示范工程试点”；在水污染方面，“严格饮用水水源地保护，提高饮用水水质达标率，确保饮用水安全，建立健全工业污染防控体系，推进固体废弃物综合利用及污染防治，大力推进农村环境综合治理，加强农业面源污染治理”；节能减排方面，“要切实加强资源节约和管理，合理控制能源消费总量，严格实行主要污染物排放总量控制，实施节能减排重点工程，大力发展循环经济”［4］。

（四）健全环保法律法规并严格执行

中国政府于1994年3月编制的《中国21世纪议程》是我国各地包括民族地区在内的可持续发展的纲领性文件，其中提出，“与可持续发展有关的立法将是将可持续发展战略和政策定型化、法制化的途径，与可持续发展有关法律的实施是可持续发展战略付诸实现的重要保障。可持续发展涉及面很广，包括人口、经济、环境、资源、社会保障等领域。”《西部大开发“十二五”规划》中特别强调生态环境的保护，在进一步推进西部大开发的规划中，在优化国土空间开发格局、实施分类管理的区域政策、实行各有侧重的绩效评价、建立健全衔接协调机制、增强城镇综合承载能力几个方面都体现出对西部民族地区环境承载能力的考量，力图采用综合性措施有效治理环境污染和生态破坏。除此之外，通过政府的宣传、媒体的传播以及民间组织的行动，向西部民族地区加强了与可持续发展有关的法律、法规的宣传和教育，提高了人民的环保意识。为了加强规划的约束性，政府进一步加强执法队伍的建设，强化可持续发展法律的实施，加大执法的监督检查，为民族地区可持续发展战略的实施提供法律保障。

四、西部民族地区的可持续发展需要人民自力更生

江泽民在1992年中央民族工作会议上指出：“少数民族和民族地区获得较快的发展，既需要国家的扶持和比较发达地区的帮助，更需要进一步发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，充分发挥和依靠当地各族人民的积极性、创造性，集中力量把经济建设搞上去。”［5］西部民族地区的发展需要接受外部援助，但这种援助必须是建立在自力更生的基础之上的援助，自力更生是民族地区发展最根本和最主要的力量。

由于起步较晚，民族地区可以利用自身的后发优势吸取发达地区的先进技术和经验，但各个地区实际情况各不相同，学习先进的前提应是把握自身，这样才能在引进先进的同时，将发达地区的各种生产模式和管理制度消化吸收，最终内化为引领自我发展的行动指南。

西部民族地区与东部发达地区差距较大，发达地区的援助从某种程度上，可能转变为产业转移，而这些被转移的产业多半处于较低层次，不再适应发达地区的发展，却往往刚好可以利用民族地区的优势，开发民族地区的市场，受到民族地区的欢迎。这些产业包括制造业、加工业等，能在一段时间内开发民族地区的潜力，带来较为迅速的发展，但同时，随着产业转移的还有环境成本，从长期效益来看，这样的转移是有失公平的。民族地区要有自力更生的勇气和眼光，才能在新一轮产业转移中找准方向，守住底线，在吸收资金和资源的同时吸取教训，以较小的环境成本获得更多的收益。

最后，从一个民族发展的角度讲，民族精神是支撑民族发展的动力，而自力更生的内在意识就是促进民族繁荣的精神基础。自力更生与艰苦奋斗是密切联系的两种精神状态，只有讲求自力更生、艰苦奋斗，才能时刻提醒人民不断增强自我发展能力，上下一心齐奋斗、齐创造，只有真正调动起当地各族人民的积极性、主动性和创造性，才能有效实施可持续发展战略。国家和发达地区的援助是有限的，单凭援助求发展的模式是受束缚且不持续的，要实现真正意义上的民族繁荣还得依靠各民族自身的力量，创造适合民族地区发展的良性机制，走出一条属于西部民族地区的可持续发展道路。

［1］全国民族自治州统计信息联络会.全国少数民族自治州统计提要［R］.2004年度云南省怒江傈僳族自治州数据暂缺.

［2］中国科学院可持续发展战略研究组.2005中国中国可持续发展战略报告［M］.北京:科学出版社，2005.188.

［3］唐海燕.WTO环境规则与我国西部民族地区环境保护制度的完善［J］.民族学刊，2011，（7）.

［4］国家发改委官员解读西部大开发十二五规划［N］.人民日报，2012-02-21.

［5］刘先照.中国共产党主要领导人论民族问题［M］.北京：民族出版社，1994.252.