省级统筹体制下义务教育筹资面临的四大困境

雷丽珍

（华南师范大学 基础教育培训与研究院，广东 广州 510631）

提供义务教育是政府的职责。政府作为义务教育的财政责任主体，其核心责任是筹资责任。2006年修订的《义务教育法》明确规定，义务教育经费投入，实行中央和地方政府共同负担、省级政府统筹落实的体制。在这一体制下，省级政府对省域义务教育经费投入负有统筹职责。

理论上讲，与以往“以县为主”的义务教育体制相比，在省级统筹体制下，省级政府作为义务教育经费的统筹主体，有助于缩小省域义务教育经费投入差距，促进义务教育均衡发展。然而，现实中省级统筹体制的实施并没有从根本上解决省内义务教育经费分配的不公平问题。当然，其原因并不在于省级统筹体制这一制度安排本身，而是由于该体制在实施过程中的政策不配套所致。在省级统筹体制下，义务教育筹资仍然面临如下四大困境。

一、义务教育筹资缺乏明确的法律保障

国家通过立法明确各级政府的义务教育筹资责任，这是保障义务教育经费投入的有力举措。2006年修订的《义务教育法》第44条明确规定：“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。义务教育经费保障的具体办法由国务院规定。”由此可见，我国已通过立法明确了义务教育的筹资者是中央政府和地方各级政府，并且突出了省级政府的统筹职责，扭转了一直以来义务教育由地方政府负责安排的制度局面。

但是，2006年修订的《义务教育法》并没有对各级政府的义务教育筹资责任做出明确规定，而是授权于国务院来制定。修订后的《义务教育法》至今为止虽已实施近6年之久，有关各级政府的义务教育筹资责任划分却并没有相应的法规与政策做出明确规定，也没有相关文件对省级政府的义务教育经费统筹职责做出明确界定。正是由于国家在立法上没有对各级政府的义务教育筹资责任作明确划分，从而导致现实中各级政府在义务教育经费投入上的相互推诿与消极作为。

首先，从中央与省级政府之间的义务教育筹资责任配置来看，在省级统筹体制下，中央政府主要是加大了对中西部地区的义务教育经费投入力度；对东部经济发达省份而言，义务教育经费投入由省级政府统筹安排，中央政府仅提供少量的义务教育补助。然而，在现行分税制下，中央每年从东部经济发达省份提取了巨额税赋来充实中央财力并转移支付至中西部欠发达省份。因此，东部经济发达省份会以财权与事权不对称为由，消极履行其义务教育筹资责任。以广东省为例，广东省地方财政预算收入连续多年来位居全国各省区首位。但是，目前广东人均财政支出水平已低于全国平均线。2009年广东人均财政支出已滑至全国第19位，人均支出4497元，比东部地区平均水平低1031元，比全国平均水平低141元。如剔除财政单列的深圳市，广东人均财政支出则为3811元，排在全国第22位，比全国地方平均水平低827元[1]。由此可见，公共财政保障能力面临挑战。

其次，从省级政府与县级政府之间的义务教育筹资责任配置来看，在省级统筹体制下，为了迎合义务教育经费省级统筹的法律要求，省级政府加大了对省内经济欠发达地区的教育转移支付力度。但实质上，省级政府并没有真正履行其义务教育经费投入的统筹职责，而是将义务教育筹资责任更多下卸给县级政府。至今为止，全国各省尚未建立公平合理、规范长效的义务教育拨款制度。就广东省而言，省级政府的义务教育经费投入还非常有限，县级政府依然是义务教育经费的主要负担者。在现行分税制下，由于地方财政收入主要集中在省级和地级财政，县级财政收入所占比例较低。因此，县级政府会以财力薄弱为由，或要求省级政府加大教育补助，或降低义务教育经费投入水平。

为了保证义务教育经费的稳定来源，世界各国均通过立法明确各级政府的义务教育筹资职责，这为我国义务教育筹资制度的完善提供了借鉴。比如，日本通过《义务教育经费国库负担法》《义务教育学校设施经费国库负担法》《市町村学校教职员工资负担法》等法律明确规定了各级政府的义务教育经费投入职责，美国通过《国防教育法》《学校法典》《初中等教育法》以及各州的宪法明确规定了义务教育经费的投入原则及政府的投入职责。

二、政府履行义务教育财政职能弱化

提供公共服务是政府的最基本职能，也是实现财政资源配置职能的机制和手段。义务教育具有很强的外部性、公共性，实施义务教育能够带来巨大的社会效益和经济效益，理应由政府提供。世界各国也都通过制度安排将提供义务教育视为政府的职责。2006年修订的《义务教育法》第42条规定：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府予以保障。”由此可见，我国已通过立法明确了举办义务教育是政府的责任，义务教育经费投入由国家财政作保障。

自 2006年起，我国先后在农村与城镇地区实施义务教育“两免一补”政策，并实施农村义务教育经费保障机制改革，所需资金由国家财政作保障。到目前为止，全国城乡地区义务教育已实现了免费，保障了所有适龄儿童的受教育权利和机会。但是，目前我国义务教育资源分配不均衡问题仍然非常突出，义务教育质量难以提升。其根本原因在于，政府在履行义务教育公共服务财政职能上的弱化，具体体现在以下几方面。

其一，义务教育经费执行标准偏低，难以满足义务教育质量要求。标准的义务教育经费支出，应当建立在义务教育质量标准的基础上，以教育质量标准为依据核算生均教育成本。我国在确定义务教育经费支出标准上，首先考虑的是政府的财政能力，而非义务教育服务水平。在当前我国公共财政体制并不健全的背景下，义务教育难以成为财政优先保障的范围。以生均公用经费标准为例，财政部于2009年规定了农村义务教育学校公用经费基准定额标准，即中西部地区小学生人均300元/年，初中生 500元/年；东部地区小学生350元/年，初中生 550元/年。这个执行标准偏低。

其二，义务教育资金保障范围避重就轻。在省级统筹体制下，中央和省级政府的义务教育补助主要用于保障经济欠发达地区的义务教育公用经费、校舍维修改造经费和贫困生补助费，而对于困扰这些地区的教师工资缺口问题并没有提出明确的解决办法。然而，教师工资支出一直是义务教育预算内经费中最主要的支出部分。就广东省而言，2008―2009年，中央和省级政府在义务教育公用经费、校舍维修改造资金和学生补助资金上的分担比例接近 50%①。但是，对于占义务教育经费最大比例的教师工资福利支出，依然主要由县级财政承担。因此，就整个义务教育经费投入而言，县级财政依然是主要负担者。

其三，义务教育拨款方式不规范。建立公式化、规范化的义务教育拨款制度，是实现义务教育财政公平的关键。在省级统筹体制下，省级政府的义务教育经费补助标准、分担比例的确定，并非建立在对各县义务教育经费供求进行准确测算的基础上，也没有建立公式化、规范化的教育拨款制度。省级政府的资助仅仅停留在救济性资助层面，扮演着“救火队”的角色。从现行体制运行情况来看，省级统筹体制并没有从根本上解决义务教育经费投入不均衡的问题，省内各县义务教育经费投入差距仍然很大。

为实现义务教育的公平与质量，保障适龄儿童都能够公平地接受高质量的义务教育，各级政府必须树立公共财政的理念，将财政支出范围限定于社会公共服务领域。在财政分配上，政府应当优先考虑义务教育等社会基本公共服务，确保能够为义务教育等基本公共服务提供足额的经费保障。

三、政府间财力与支出责任不匹配

其一，中央政府与地方政府之间的财力与支出责任不相匹配。1994年起我国实施分税制改革，提高了中央财政收入在国家财政总收入中的比重，中央政府的宏观调控能力大为增强。以2010年为例，当年全国财政收入为 83101.51亿元，其中，中央财政收入为42488.47亿元，占全国财政收入的51.13%；地方本级财政收入为 40613.04亿元，占全国财政收入的48.87%。再从当年财政支出来看，2010年全国财政支出为89874.16亿元，其中，中央本级支出为15989.73亿元，占全国财政支出的 17.79%；地方财政支出为73884.43亿元，占全国财政支出的82.21%②。由此可见，地方财政承担了主要支出责任，中央财政则采取一般性转移支付的方式用于平衡各省之间的财力。

其二，地方各级政府之间的财力与其支出责任不相匹配，尤其是省级政府与县级政府之间的财力与支出责任不匹配。在分税制改革背景下，对于省以下各级政府间的财权划分，各省也通常按照中央政府的做法，将税源充足、调控功能较强的税种划归上级政府，而将税源分散、在地区之间分布不均衡，又适于在一定区域发挥调控作用的税种划归下级政府。因此，地方财政收入主要集中在省级和地级财政，县乡财政收入所占比例较低，省级政府与县级政府之间的财力与支出责任不匹配。以广东省为例，2008年全省财政预算收入的64%集中在省级和地级财政，县乡财政预算收入仅占36%。然而，县乡财政支出占当年全省财政支出的48%。2005―2008年，广东省地级、乡镇级财政预算收支比例基本持衡，省级财政预算支出比例低于预算收入比例约10个百分点，而县级财政预算支出比例则高于预算收入比例约10个百分点③。

自 2006年起，中央和省级政府加大了对义务教育的转移支付规模。并且，在转移支付方式上，也改变了以往以“工程”或其他专项的方式为主的特点，而是更多地采取了正常经费性质的转移支付[2]。但是，中央和省级政府在履行义务教育筹资职责上还存在一些问题。比如，义务教育经费执行标准偏低，义务教育资金保障项目避重就轻，义务教育拨款方式不规范等。因此，义务教育发展的公平与质量问题并没有得到根本解决。

义务教育的公共产品属性特点，决定了政府是义务教育的提供者。义务教育受益空间上的外溢性，决定了义务教育不能单单由地方政府提供，中央和地方政府理应作为义务教育的共同筹资者。在当前县级政府财力与义务教育支出责任不匹配的情况下，中央和省级政府在义务教育筹资上负有不可推卸的责任。首先，在省级统筹体制下，省级政府作为义务教育经费投入的统筹主体，必须明确省本级政府的筹资责任，确定省级财政预算内义务教育经费占省财政支出的比例。其次，省级政府必须建立公式化、规范化的义务教育拨款制度，保证财政能力弱的县域义务教育经费充足到位。只有这样才能实现省内义务教育财政分配的公平。再次，作为中央政府，在现行分税制不变的情况下，必须完善中央对地方的财政转移支付制度，确保各省均有足够的财力来提供义务教育等公共服务。

四、财政分权与行政集权制度并存

主流财政分权理论认为，财政分权能够激励地方政府有效提供地方性公共产品。其原因在于，其一，地方政府与当地居民更接近，更有条件了解当地居民的偏好信息，因而能够做出更符合效率要求的地方性公共产品的决策。其二，居民的流动和辖区间的相互竞争将允许居民选择自己最偏好的地方性公共产品与税收组合，从而激励地方政府能够最优地提供地方性公共产品[3]36−38。

另外，财政分权能够提高教育等社会公共服务水平，其前提条件是居民“用手投票”和“用脚投票”两种机制的成立。在“用手投票”机制中，通过选民合法选举产生的地方政府，在地方公共产品需求方面比中央政府更具信息优势，而且选举机制本身对政府官员的行为构成了约束和激励，要求地方政府提供最适量的公共产品以满足居民需求。在“用脚投票”机制中，即不同的政府根据地方居民的偏好提供不同的公共产品与税收组合，居民可以根据自己的偏好，通过辖区间的自由流动来选择不同的地方政府，从而选择相应的公共产品与税收组合。如果这两种机制不能成立的话，地方政府在提供公共产品上的效率优势将会受到质疑。对于我国而言，由于居民“用手投票”和“用脚投票”两种机制的限制，财政分权并没有增加义务教育的有效供给，反而导致义务教育发展的严重不均衡。

就“用脚投票”机制而言，中国的户籍管理制度，尤其是户籍制度所附加的歧视性政策，在很大程度上限制了人口的充分流动。这里重点对居民“用手投票”机制的限制进行分析。

首先，我国的行政体制本质上还是集权体制，地方各级政府在某种意义上仅仅是中央政府不同层级的代理人，处在从基层到中央的行政体系的不同节点上，下级政府主要对上级政府负责[4]。地方官员由上一级政府任命，社区居民对地方政府及其官员还没有完全意义上的“用手投票”的权力。这种体制在一定程度上限制了地方政府对当地居民公共产品需求的重视程度。

其次，在当地居民无法对当地政府的行为，特别是支出行为进行有效的制约和监督的情况下，当地官员利用财政分权赋予他们支出的自由裁量权，将更多的财政资源安排给有利于自己考核和升迁的支出项目[5]。我国现行的政绩考核体系主要以经济指标为中心，并非以提供公共服务为关键指标。义务教育收益的模糊性、间接性、周期长等特点与我国的官员任期制和政绩考核体系不吻合，义务教育并不能立即给地方政府及其官员带来很大收益。出于理性经济人的考虑，地方政府及其官员往往注重有利于经济增长的基建投资，而不重视对义务教育等公共产品的提供。在地方政府财政资源紧缺的情况下，教育不会成为政府财政优先考虑的范围，用于教育的财政资源还会被进一步挤占。

由于中国特有的财政分权与行政集权制度并存，导致了地方政府在提供义务教育等公共服务方面的行为发生变异。大量实证研究发现，在中国现行的财政分权体制下，中央和省级政府的转移支付政策并没有增加县级财政的义务教育投入努力程度。不少县级政府在义务教育投入上存在“挤出效应”，即在上级政府增加义务教育经费投入的同时，县级政府会减少本级财政对义务教育经费的投入。李祥云等人基于县级数据实证分析的结果表明，分税制后中国县级义务教育投入不足，不仅仅只是“钱”的问题，更主要的还是县级义务教育财政支出激励不足，义务教育财政支出占县财政总支出的比重几乎在逐年下降[6]。乔宝云等人的研究发现，财政分权、地方政府竞争并没有增加小学义务教育的有效供给[6]。邹俊伟等人的研究表明，现有的财政分权和转移支付政策对地方政府教育投入努力程度的影响是负向的[7]。

在行政集权体制下，对于地方政府义务教育投入努力不足的问题，上级政府可通过政治激励机制，即将提供义务教育等公共服务纳入地方政府及其官员政绩考核的主要指标，促使地方政府转变财政职能，调整支出结构，满足居民对公共服务的需求。

注释：

① 根据对广东省教育厅、财政厅的调研数据计算所得。

② 数据来源：2010年全国财政决算数据（http://yss.mof.g ov.cn/2010juesuan/index.html）。

③ 数据来源：广东财政年鉴（2006年―2009年）。

[1]李青.人均财政支出逐年下滑 高税负拖累居民收入增长[EB/OL].(2012-01-13).http://news.gd.sina.com.cn/new s/20120113/1227380.html.

[2]孙志军，杜育红.中国义务教育财政制度改革：进展、问题与建议[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2010(1).

[3]杨之刚.财政分权理论与基层公共财政改革[M].北京：经济科学出版社，2006.

[4]赵全军.中国农村义务教育供给制度研究（1978―2005年）[D].上海：复旦大学，2006.

[5]李祥云，陈建伟.财政分权视角下中国县级义务教育财政支出不足的原因分析[J].教育与经济，2010(2).

[6]乔宝云，范剑勇，冯兴元.中国的财政分权与小学义务教育[J].中国社会科学，2005(6).

[7]邹俊伟，杨中全，段谋娟.财政分权、转移支付与地方政府教育投入努力[J].中央财经大学学报，2010(1).