国外农村社区公共产品供给特征及对我国的启示

李海舰

（河南牧业经济学院 经济管理系，河南 郑州 450046）

农村社区公共产品是农村社区（村域）范围内居民共同消费的公共产品，它充足而有效率的供给对农村经济社会发展、农民收入增加和社会主义新农村建设具有举足轻重的作用。由于历史的原因，我国农村社区公共产品供给存在着供给不足、结构失衡和效率低下等问题。目前，我国政府正逐步推进基本公共服务均等化和农村社区村民自治制度，在此背景下，研究发达国家农村社区公共产品供给的经验无疑具有一定的借鉴意义。本文将根据美国、欧盟各国及日本等发达国家农村社区公共产品供给的情况进行分析，旨在为我国农村社区公共产品供给提供思路。

一、发达国家农村社区公共产品供给特征

(一) 美国农村社区公共产品供给的特征

1.建立了覆盖农村社区并涉及农民生产、生活诸多的公共产品供给体系

美国是典型的市场经济国家，对农业生产并不直接干预，但却为农业生产和农民生活提供充足的、完善的公共产品体系。如，政府为农村社区的农业生产在平整土地、修造梯田、建设道路、灌溉设施、电力供给、垃圾处理、排污设备和信息等方面提供的服务；为促进农业科技推广而提供的组织完善的农业科研、推广服务和职业教育体系；为满足农民生活和发展需要而提供的义务教育和包括养老、医疗、失业、残疾、生育以及社会救济等农村社区的保障制度。再如，美国还通过政府为农民提供完整的农业保险体系，依此帮助农民化解农业风险，保障农民有稳定的收入。这种农业保险体系包括农业总收入保险、巨灾保险、农作物保险、牲畜保险等，具有覆盖范围广、保障水平高、保险种类齐全的特点。这些措施的实施，保证了粮食的生产和农民的增收，同时也保持了农村的生态稳定，促进了农村的人与自然的和谐，表现出了较高的供给效率。

2.财政投入实行分级管理，注重区域间均衡

美国政府对农村投入的资金来源具有多级别和多层次性，即全国范围内受益或规模大的投资项目由联邦和州政府负责；地方政府则投资于区域内的项目；小规模的项目通常由农场主个人或联合投资兴建，并在政府的依法监督下自行经营管理。美国联邦政府主要投资农村科技与教育、水土保持、林业建设和农村社区建设；州政府主要投资农业科技推广、小水利建设、病虫害防治等[1]159−161。

美国作为地方分权制国家，不同州和地方由于财力不等，在公共产品的提供上也存在着差异性。为了解决这些问题，美国联邦政府对不同财政状况的州和地方实行不同力度的转移支付，解决了不同州及地方的公共产品供给差距问题。如二战后，美国政府为了保持各州义务教育发展的相对均衡，联邦政府建立了对州和地方政府的转移支付制度，给予财力较差的州或学区更多的财政补助拨款，促进了州和地方义务教育均衡发展。

3.完善了城乡一体化的社会保障制度

1935年美国政府颁发了《社会保障法》，该制度涵盖了医疗、养老、残疾、生育、失业以及社会救济等保险项目，从范围和内容看，是一种全民性质的社保制度，即包括农民在内的全体居民都能够享受到养老保险、医疗保险、房屋保险等社会保障。对医疗保障而言，在美国虽没有一体化的医疗保险制度，但享有医保的人数（包括农民在内）占人口总数的 82%[2]。农村社区则以大病医疗保险和农村医疗合作社相结合的形式保障农民的医疗，在农村社区医疗保健中发挥了重要作用。美国社会保障制度体现了以下特点：一是法定社会保障项目的水平不高，但覆盖面很广，民众处处感到有安全网的庇护。二是社会保险起着重要的辅助作用。保险公司提供了种类繁多的保险品种服务，加之民众的保险意识较强，保险服务在全国推广非常普遍。

(二) 欧盟国家农村社区公共产品供给的特征

1.全国性的基本公共服务均等化

欧盟各国普遍把“公平”作为首要的价值理念，使人人享有基本的公共服务，充分发挥政府财政的作用，推行全国一体化的基本服务均等化举措，实现了覆盖全国的城乡基本公共服务均等化目标。如，德国按照其《基本法》的要求，通过双向均衡的转移支付制度来实现各地基本公共服务均等化，即通过联邦政府对州的转移支付和州对地方的转移支付，以实现各地财力接近，为各地提供大体相当的基本公共服务。作为实行义务教育较早的国家，德国从1960年开始，公立中小学不收学费，而且免收课本和文具费，对来自贫困乡村的学生，还规定要免费派车接送，来自低收入家庭住校的学生，还可享受学校提供的困难补助。英国实行全民公费医疗制度，这项国民医疗保健制度是指，凡是居住在英国的公民，均可享受各种医疗保健服务，而无须取得保险资格，经费主要是财政拨付。法国在义务教育方面注重解决区域之间、家庭之间和个人之间的教育不均等问题，为解决地处偏远的农村社区义务教育问题，政府建立了区域性的财政转移支付体系，在农村社区推广适当集中的办学政策，保证了偏远农村社区达到一定的基础教育服务水平[3]206−207。

2.建设适宜居住的农村社区

欧盟十分重视提高农村社区生活质量，把改善乡村生活质量作为乡村建设的重点。如，英格兰政府于2000年在《我们的农村：未来》中提出了一套规划标准，用有工作可干的、环境得到保护的、适合于居住的、社区居民参与社区发展的四个标准，描绘了未来的英格兰农村。在这些规划标准中，比较详细地列出了各类农村社区公共服务标准，如：紧急救护车可在19分钟内到达病人身边；48小时内可以得到医生的上门服务；1天24小时的电话医疗咨询；24小时内可以得到一般护理；消防车可在20分钟内到达火灾现场；过境道路应当绕过村庄居民区；公共汽车车站在10分钟步行距离之内；建立标准的乡村道路安全设施等[4]。这些规划也充分体现了他们在改善生活质量方面所追求的目标。

3.注重居民参与的农村社区治理方式改革

2000年以来，欧盟在15个工业发达国家推行“领导＋”的农村社区规划方式，并逐步把这种治理模式推行到其他所有成员国家。“领导＋”的全称是“把农村发展的愿望与农村经济发展各项活动联系起来”，“领导＋”的任务是，推动和组织地方社会团体建立联合会，地方社会团体联合会主持和制定他们所在农村社区的发展总体规划，并且按欧盟政策导向设计适合农村社区发展的项目，负责实施和管理发展规划项目。这种治理模式是一种自下而上的农村社区（地方）驱动和社会各部门合作的管理模式[5]。与城市规划建设项目不同，欧盟农村社区的规划项目从一开始就吸收了当地农民广泛参与，即在地方社团联合会与当地农民共同参与下，使规划项目既充分利用了当地文化资源，又改善了当地农民的生活质量，这也是当地农民热心参与的原因。如英格兰政府为了让农村社区居民自己创造未来，注重使各级政府均可以听到来自农村社区居民的声音，采取措施支持农村社区居民参与决策，并形成了较系统的农村社区利益集团的合作机制。

(三) 日本农村社区公共产品供给的特征

1.重视农村基础设施建设

日本政府特别重视农村基础设施在农业生产中的作用，加强对农村基础设施建设中的财政投入，把农田灌排、农用地整治、农用道路改善、乡村污水处理等涉及农业生产、农村生活条件以及农村社区环境保护与管理的农业公共基础设施作为建设重点，逐步改善了农业基础设施，推动了土地规模经营，稳定了农业生产，增加了农民收入，为农业生产率的提高发挥了积极作用。日本政府对农村基础设施投资主要通过农、林、水产业预算经费支出来实现，如1994年农、林、水产业预算经费占政府财政经费的8.40%，从1960年到2000年，农、林、水产业经费年平均增长15.25%，其中的1/3用于农村基础设施建设[6]。

2.加强农村社会保障体系建设

二战结束后，日本在全国所有的市町村都实施了国民健康保险。国民健康保险由中央政府和地方政府直接管理[7]，中央和地区一般都给予相应的财政补助，保证国民健康保险的持续运营，政府对低收入者实行减免保险费。在养老方面，全国国民养老保险分为三个层次，包括基础养老制度、国民基金养老制度和农民基金养老制度。其中，农民基金养老制度主要针对老年农民，其基本内容是在基础养老金的基础上，又附加了农民老龄养老金和特别附加养老金。此外，日本还建立了由市町村政府负责运营，针对老人的护理保险制度、最低生活保障制度以及保障老人福祉的老人福利制度和保障儿童健康成长的儿童福利制度。这些保障制度覆盖了包括农村社区在内的所有国民，促进了农村社区的持续、健康、有序发展。

3.农民广泛参与社区公共产品供给

在日本农村社区建设中，农民有广泛参与和意愿表达的有效机制和渠道。20世纪70年代末，日本开展“造村运动”①。在“造村运动”中，政府广泛吸取农村社区居民参与，在社区内推崇自行思考、自行实施的精神，在规划的制定、实施到“一村一品”的产品选择上，让社区居民根据本地需要来取舍。政府的作用主要是引导群众集思广益，唤起广大村民的热情和干劲，同时在政策与信息服务、人才培训、市场开发、技术指导等方面给予他们必要的支持。菜单服务是日本政府为农民提供标准化服务的一大特色。以土地改良为例，土地改良区成员从构造改善局提供的各种项目菜单中选择满足他们需要的项目，项目规划必须获得 2/3以上成员的同意方可立项。工程的运行与维护事项，除极少数大型水利设施由政府管理外，绝大多数是由土地改良区的农民自己管理，体现了农民在社区建设中的作用。

二、发达国家农村社区公共产品供给的经验

发达国家在工业化、城市化和农业现代化的过程中，尽管各自受发展阶段、文化传统、体制机制和政府干预等方面的制约，公共产品供给制度和成效也各有其不同的特点，但在农村社区公共产品的供给上也体现了许多共同经验。

(一) 城乡基本公共服务均等化程度较高

发达国家在基本公共产品供给中注重城乡和工农的融合，如在涉及民生类公共产品供给方面，农村社区的居民与城市社区的居民可以享受大体相同的义务教育、卫生保健、社会保障，基本实现了人人享有基本公共产品的目标。

(二) 农村社区公共产品供给主体和供给方式日益多元化

发达国家在涉及农民生产生活等基本公共产品供给上，政府发挥着主体作用，社会和社区也发挥一定的作用，供给主体多元化态势明显。同时，在供给方式上，发达国家注重把供给与生产区别开来，存在着政府直接提供、混合提供、社会提供以及个人提供等多种提供方式，而每一基本方式又表现有不同的存在形式。多元化的供给主体和多样化的供给方式，促进了农村社区公共产品的有效供给。

(三) 农村社区公共产品供给制度化

多数发达国家对农业、农民和农村社区的支持，对农村公共产品供给，均有成熟和完善的法律法规，农村社区公共产品供给的资金保障、供给主体、供给方式、供给水平等均受到制度约束。供给制度化促进了农村社区公共产品供给持续、稳定、规范和科学的开展。

三、国外农村社区公共产品供给经验对我国的启示

(一) 增加基础设施建设投入

农业是一个弱质产业，它的发展受到自然和市场双重制约。但农业又是一个国家国民经济的基础产业，农产品特别是粮食生产关系到一个国家的稳定和安全，对农业的持续关注是人类共同的话题。对关系农业和农村发展的道路、水利、电力、通讯等农村基础设施的投入是发达国家财政支出的重要方面。农村社区公共产品具有较强的外部性，对农业生产和农民生活有着重要影响。同时这些公共产品又具有投资大、周期长、收益回收慢等特点，由财政投资建设可以更好体现规模经济的好处，如果过分强调市场机制供给，政府不进行必要的规制，又往往较易形成垄断，造成供给上的效率损失。但是，政府在不断加大财政投入的过程中，要强化对财政投资的监督，防止代理人的道德风险和其他机会主义行为，特别是要防止各种寻租行为的发生，从而提高管理效率和资金使用效率。

(二) 强化基本公共服务体系建设

公共产品往往体现了公平性和公益性的特点，实行特殊的平均主义原则是其重要特征。某些公共产品构成了社会公众的基本需求，但一些群体仅靠自身能力无法从市场上获取它们，或者由于成本原因又无法承受。这种情况下，保证弱势群体对此类公共产品的享受，是弱势群体的一项基本权利，也是公平正义的一种体现[8]45−46。世界各国特别是发达国家普遍推行的基本公共服务均等化制度，是让所有人享受公共财政阳光的具体体现，是公民生存、发展和享受权利的保障。我国改革开放几十年来，社会生产力、综合国力和人民生活水平得到极大的提高，但还有人生活在贫困线下，尤其农民群众还没有真正享受到基本的公共产品服务。因此，我国需要用城乡统筹和城乡一体化的新理念，全面推进基本公共产品服务均等化，改进农村社区公共产品供给不足和供给效率低下的现状，让农民群众真正享受社会经济发展的成果。

(三) 改善农村社区自治水平

农村社区公共产品的供给不论是政府投资还是农村社区集体筹资，只有广泛吸收农民参与，才能获得农民需求偏好的充分信息，提供的公共产品才能符合农民需求，这样的供给才具有效率。无论是欧盟推行“领导＋”的农村社区规划方式，还是日本的“造村运动”，都注重调动农民参与农村社区建设的积极性，无论在农村社区建设，还是某项具体的社区公共产品提供上，其做法均注重听取社区农民的意见，得到农民的理解和支持，促进了社区内的沟通与合作，促进了社区内的公共产品供给，具有较高的效率。目前，在我国农村社区实施村民自治的背景下，政府需要在农民参与、决策、管理和监督上下功夫，真正使农村社区内的公共产品供给体现农民的意愿，反映农民需求，这样才能促进公共产品有效供给。

注释：

① 第三次新农村建设。

[1]周连第，陈俊红，毛世平，等.农村公共产品政府投资优化配置[M].北京：中国经济出版社，2007.

[2]黄立华.美国农村公共产品的供给及启示[J].北方经贸，2007(1).

[3]樊继达.统筹城乡发展的基本公共服务均等化[M].北京：财政经济出版社，2008.

[4]叶齐茂.那里的农村社区发展有四条边界——欧盟十国农村建设见闻录之一[J].小城镇建设，2006(9).

[5]叶齐茂.欧盟十国乡村社区见闻录[J].乡镇论坛，2008(11).

[6]匡远配，汪三贵.日本农村公共产品供给特点及其对我国的启示[J].日本研究，2005(4).

[7]李巧莎，贾美枝.日本农村社会保障制度的演变及其启示[J].日本问题研究，2008(2).

[8]林万龙.农村公共物品的私人供给：影响因素及政策选择[M].北京：中国发展出版社，2007.