以多样化战略缩小城乡收入差距

李泉

发展经济学家刘易斯在其《发展计划》的著作中提到，“收入分配的变化是发展进程中最具有政治意义的方面，也最容易诱发妒忌心理和混乱动荡的方面。没有很好地理解为什么这些变化会发生，以及会起到怎样的作用，就不可能制定出切实可行的政策。”当前，普遍存在于城乡区域之间、居民之间的收入差距问题，已经成为我国经济发展步入攻坚阶段必须破解的复杂政治经济学现实问题。在新的发展时期进一步凸显民生政策导向和促进发展成果共享的背景下，如何通过收入分配制度改革实现城乡居民人均收入实际增长与经济增长同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步这“两个同步增长”，使党的“十八大”报告所提出的2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番的“收入倍增”目标落到实处，使全国各族人民实现共同富裕的“三步走”战略不受挫折，迫切需要我们把缩小城乡收入差距问题放在全面建成小康社会进程和落实重大民生发展问题的高度，加以认真分析、科学筹划和重点解决。

一、城乡收入分配差距的深层原因

城乡居民收入差距、贫富差距扩大，是市场经济发展过程中不可避免的产物，合理适度的城乡居民收入差距，能够利用普遍的利益差别以及由此产生的利益落差压力驱动城乡经济社会发展。但是，不合理的、超过限度的收入差距，则容易引起两极分化，造成社会的不平等、不和谐，并最终引发宏观经济效益和社会发展能力下降。国家统计局2013年1月18日公布的数据显示，2012年我国城镇居民人均可支配收入为24565 元，农村居民人均纯收入达到7917元，城乡居民收入比为3.10∶1。尽管这一差距已经是近10多年来的最低值，但城乡居民之间的收入差距仍保持在3 倍以上，全国居民收入的基尼系数仍然高达0.474，以泰尔指数计算的城乡收入差距也从1990年的0.073 上升至2008年的0.161，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，收入分配秩序不规范、隐性收入、非法收入等问题仍然比较突出，社会财富占有严重失衡，部分弱势群体由于收入长期难以提高导致其生活还比较困难。更进一步讲，如果考虑到城乡居民收入数据中的不可比因素，考虑到平均数对于实际收入差距的掩盖作用，那么当前我国城乡居民之间的实际收入差距和财富占有不平衡程度肯定要远远大于统计数据所显示的结果，也远远高出大多数国家城乡收入比在1.5 ∶1 的平均水平。我们不禁要问：造成以上城乡收入分配的扭曲和贫富差距的长期存在，其根源究竟何在呢？

1.劳动力要素的初次分配比例相对较低

从国民收入初次分配的各要素回报看，改革开放30 多年来特别是我国市场化改革步入深水区的近10 多年来，各行业、各部门普遍存在日益严重的资本侵占劳动的现象，作为居民收入主要渠道的工资性收入，在生产要素中的分配比例也明显偏低。如果用国家统计局资金流量表的数据来衡量的话，1996年至2007年我国居民收入在国民收入分配中的比重从69.3%下降到57.5%，累计下降11.8 个百分点；其中，劳动报酬占国民总收入的比重从54%下降到47%。数据显示，在劳动者报酬比重大幅下滑的同期，企业利润所占比重却从21.2%升至31.3%。过去的十年间，我国财政收入年均增长超过20%，GDP 增长10%左右，但城乡居民收入只增长了6%-8%。目前，作为居民收入主要渠道的工资性收入，在生产要素中的分配比例占企业运营成本还不到10%，远远低于发达国家的50%。2010年3月6日人民网“农地补偿存在分配不公，应引入谈判机制”的调查研究显示，与我国城镇居民的物权已基本权益化、市场化形成鲜明对比的是，农村居民仍然没取得土地要素和房屋财产相关的明确权属，且农村的土地资本化收益分配严重不公，在集体土地用途转变增值的收益分配中，政府得60%-70%，村经济组织可得25%-30%，农民仅得5%-10%，这种收益分配不公问题严重侵蚀了农民的应得利益。不仅如此，当前我国城乡居民的财产分布不平等程度也比较严重，特别是农民土地没有资产收益，而且金融性资产和房产分布的不平等、金融排斥和金融抑制也不断加剧着已有城乡差距的继续扩大。2010年4月，国务院研究室、中纪委和中国社会科学院完成的《全国地方党政部门、国家机关公职人员薪酬和家庭财产调查报告》指出，131万中国县团级以上官员及其家属拥有国民财富的80%；2010年世界银行的报告也显示，在中国1%的家庭掌握了41.4%的国民财富。因此，市场化进程中劳动力要素的初次分配比例相对偏低、农民应得利益受损，可能是导致我国城乡收入差距拉大的重要原因。

2.国民收入再分配调节作用不明显

从国民收入再分配环节分析，在个人所得税对收入分配的调节方面，尽管我国坚持“高收入者多缴税、低收入者少缴税或不交税”的立法原则，但从税收累进性和平均税率的实践效果看，个人所得税的再分配调节力度非常小，而平均税率过低则是制约个人所得税收入调节功能有效发挥的最主要障碍。财政部公布的“2010年税收收入增长的结构性分析”数据显示，我国个人所得税占全部税收的比重仅为6.6%，远低于西方发达国家30%左右的水平，也低于许多发展中国家的水平。另据国家统计局江苏淮安调查队调查数据显示，基于城乡居民享受不同的公共服务政策，作为再分配领域的转移性收入占城镇居民总收入达到24.1%左右，而该比例在农村居民总收入中的比重却不及8%，从而产生再分配的逆向调节作用远大于正向调节作用的不良后果。究其原因，关键还是在于城乡居民的权益不平等，在于居民尤其是农民的财产性收入增长存在严重制度障碍，在于要素资本化过程中的收益被部分垄断部门、行业的强势群体过度占有，而且存在于性别间、行业间、省份间、城乡区域间的市场分割因素难以消除。当然，城乡固定资产投资的不公平性，也对收入不平等的加剧起了推波助澜的作用。同时，随着城市化、工业化进程中农村和农业财富生产在整个国民收入中的比例持续快速下降，我国广大农业人口和农业劳动力向城市和非农业转移速度过慢，导致相对越来越少的农业增加值被相对越来越多的农村人口和劳动力所分配，从而使城乡收入差距在劳动生产率差距作用下历经时间积累而产生财富占有的累积性差距。从这一角度讲，市场化进程中的市场分割、制度障碍以及税收调节作用的不显著，可能是导致我国城乡收入差距扩大的重要根源。

3.带有城市倾向的经济政策及其公共服务供给失衡

从城乡居民之间的收入构成所存在的巨大差异看，城镇居民的收入主要是货币收入，农村居民收入中的很大一部分仍是自产自用的实物性收入。尽管市场化进程给城乡居民收入来源提供了多元化渠道，但收入形成机制缺乏充分的透明度，特别是计划经济时期遗留的各类或明或暗的补贴在城镇居民收入中仍占有较大比重。例如毕业大学生热衷报考的国家公务员，其实际收入来源就比较复杂，除了国家规定的工资和补贴、地区类别补贴、单位发放的收入、实物性收入以及表现为暗补的公共福利项目之外，还存在不同程度的公有住房、住房公积金、公费医疗、养老保障、失业保险、公共用车等，这些补贴或福利项目是其他许多居民所无法获得的，其市场价值也很难有效估算，甚至在收入统计中被严重忽略。与此相应，随着农民教育水平的提高、观念和生活方式的改变、城乡生活费用的攀升，80后、90后新一代农民工，其工资性收入中的福利项目则要少得多，且他们的生活消费开支完全要依靠有限的工资收入。在这里，曾经靠外出务工来平衡城乡收入差距的作用已经越来越弱。换句话说，我国现阶段的城乡差距问题，不仅表现为城乡居民收入差距，更反映在城乡基本公共服务和基础设施条件保障的差距上。由此可见，带有城市倾向的经济政策及其公共服务供给失衡可能是形成城乡收入差距的重要历史根源。

4.扩大城乡收入差距之其他关联因素

从城乡收入差距形成的关联因素看，城乡之间与知识资源配置不均相关的人力资本积累差异和与物质资本形成不均的投资差异，城乡居民对政治决策的权力参与性的影响力差异、政策导向特别是地方政府的财政支出方面城镇偏好惯性的“路径依赖”，行业部门垄断与市场竞争的不公平性及权力寻租现象的存在等，城乡居民社会资本组织化的程度不同，也间接导致了我国城镇就业、城乡居民及其内部收入差距的显著扩大，并且贫困问题和农村内部日益加剧的不平等，也是城乡发展差异进而造成城乡收入差距的核心问题。现阶段，在开放条件下与城市产业部门发展较快对比而言，农村尚存在诸多发展困境，农民收入增长的空间有限，城乡资源禀赋的巨大差异使得生产要素的城乡双向流动机制难以形成，外资进入的区位选择使其经济效果也更多地有利于城镇居民，城市的资金、技术、管理和人才向农村流动的规模和速度停留在非常低的水平上。事实证明，我国现存的国民收入分配失衡和收入差距已不仅仅是某一单因素导致的结果，它还与城乡储蓄率、投资率、消费水平、劳动生产率、技术装备水平以及财政转移支付、税收政策、金融发展、知识分布、开放程度、政治权利等不平衡交织在一起，并自我强化和相互强化。

二、缩小城乡收入差距的战略探析

如前所述，如果市场化程度提高带来对个人禀赋回报的提高，或者个人禀赋的分布发生变化引起收入差距的扩大，那么这种扩大是可以被接受的；但是，如果居民收入分配受到城乡区域劳动力市场分割因素的影响，加剧了收入不平等的状况，那么由此带来的收入差距扩大则是不可接受的。我国城乡收入差距上述亟待解决的突出问题不仅与建立有中国特色的社会主义市场经济体制内在要求不相容，更有悖于承载亿万人民实现国家富强、民族复兴、人民幸福、社会和谐的“中国梦”的伟大构想。美国哈佛大学教授依奇罗·卡瓦奇和布鲁瑟·肯尼迪研究表明，不公平会使人们更容易感受到压力和孤独，更容易苦恼和精神不安，所以收入差距大的社会比收入差距小的社会显得更少亲善、更低信任度和更多的敌意。马克思主义政治经济学基本原理也启发我们，收入差距过分悬殊会导致消费需求不足，致使社会总供给远大于社会总需求，进而可能引发经济危机。因此，推动改革从经济领域拓展到社会领域、上层建筑领域，加强税收调节收入分配差距的实际作用，促进城乡协调一体化发展，通过进一步完善社会保障制度的顶层设计和实现城乡基本公共服务均等充足化，使城乡公平公正和共同富裕具备新的强大动力，从而为构建经济发展方式转变的核心主线提供长效保障机制，仍然是“十二五”及未来更长时期我国收入分配与收入差距领域改革的关键环节。正如国务院在2013年2月5日国务院批转的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》中提出的，收入分配制度是经济社会发展中一项带有根本性、基础性的制度安排，是社会主义市场经济体制的重要基石。这也就决定了深化收入分配制度改革，必然是一项十分艰巨复杂的系统工程，不可能一蹴而就，必须从我国基本国情和发展阶段出发，立足当前、着眼长远，克难攻坚、有序推进。从发达国家的经验来看，收入差距的缩小过程并非自然而然就能实现，它一定需要持续性的社会制度与机制设计的完善。以国际视野研判我国城乡收入差距改革的前景，我们需要的是发展理念的转化和价值目标的认同，需要能够有效促进劳动者自我发展能力提升的更加完善的社会保障制度，需要国家体制改革、政治的民主化、社会公平、公民教育、制度安排的完善与城乡居民对安居乐业和幸福生活的美好需求相适应。借用周其仁教授曾引用过的费雪在其1930年《利息理论》开首的第一句话“收入是一连串事件”的说法，笔者认为缩小收入差距也必然是一连串事件。如何破解处于相互胶着状态的一连串事件，需要我们在缩小城乡收入差距的过程中，以创新思维采取联动式的多样化战略和策略。

1.完善民主化政治制度，赋予城乡居民享有平等权益

必须根据我国经济体制转轨的阶段性特点，树立以自由看待发展的理念，以人为本建立更高水平的民主化政治制度，赋予城乡居民享有平等的劳动权益、财产权益、公共服务权益等，打破由传统城乡二元体制结构在城乡之间筑起的资金、市场、技术、劳动力等制度壁垒，促进整个财政支出中的较大比例用于城乡教育、医疗卫生、社会保障和劳动就业、环境保护、生态建设、公共安全等领域，逐步理顺分配体制、改革税收制度（如设计按家庭综合负担征收个人所得税、尝试开征遗产税、扩大房产税覆盖范围，适当提高具有较强财富与地位象征意义如豪华别墅、名车、品牌奢侈品的商品税率等），消除人口流动的制度障碍，加快进城农民成为完整意义上的市民，优化劳动的要素分配比例，保证政策实施的有效性、可行性及持续性，让更多和更大范围的社会成员在更深程度和更高质量上共同参与财富分配，进一步释放城乡居民每一位成员的发展潜能和机会，以健全的法制环境保障每位成员都能在实现自身价值的过程中对未来抱有乐观和稳定的预期。

2.制定解决城乡收入差距的宏观战略

从国家宏观战略层面制定解决城乡收入差距问题的时间表，设定短期、中期和长期的目标规划与实施路线图，进一步释放市场化、信息化、新型工业化和新型城镇化、农业现代化对于缩小城乡收入差距的正向力量，彻底消除以物为本、以权利为中心的政府本位管理理念所造成的资源城市偏向政策和行为模式，不断改善工农关系、城乡关系和促进户籍制度、土地制度、分配制度改革，通过发展农村教育和促进信息化建设，解决城乡知识资源分配的巨大差异，并通过新的体制与机制的导入而影响更大层面的顶层设计与制度创新过程。同时，积极鼓励产业转移，促进城乡产业结构调整、贸易结构调整和经济发展方式转变，构建城乡产业结构互补、协同增长机制，通过动态多样化的再分配手段，将市场本身所导致的初次分配收入差距和因行政垄断经营、行业进入制度不合理、权力参与分配等所导致的最终收入差距扭曲调整到合理的限度。

3.深化市场化改革，健全拉动农村经济增长的金融体系

坚定不移地深化市场化取向的正确改革，提升农村市场化水平，进一步完善农地、住房产权结构，对农民私人的土地使用权、收益权和交易权以及住房财产进行法律界定并加以保护，赋予农民更多的能够通过财产流转、抵押、入股、融资等增加家庭财产性收入的可能途径；通过建立一个对不平等程度更加敏感、对缩小收入差距更负责任的政治治理体系（如将收入差距指标纳入地方政府长期绩效考核范畴）以强化各级政府应承担的公共责任，加快城乡财税金融制度改革步伐，从长期保持物价基本稳定和管理好通货膨胀，创新多样化金融工具、金融机构和健全金融组织服务体系，消除金融排斥和金融抑制现象导致的城乡金融资源非均衡配置，改变农村金融“抽水机”机制，完善农村基层投融资体制，重塑农村金融市场主体、金融组织，建立长期保证城乡居民消费需求正常扩大并发挥其拉动经济增长功能的制度体系，将缩小城乡收入差距作为一连串相互关联的国家发展战略和重要民生问题，根据科学的时序安排逐步有重点、有步骤地稳步推进。