我国区域经济协调发展中若干理论问题思考——兼析区域经济协调发展的本质与内涵

吴 净

伴随社会生产分工水平的提高和科技的进步，区域内或区际间的市场依存度和空间紧密性不断提升，经济全球化和区域一体化趋势日趋明显，成为推动经济增长的重要因素。区域经济一体化的实践证明，协调的经济关系能否在区域内及区际间建立起来，区域的优势互补和分工合作能否最终实现，将直接影响到该区域整体经济和社会发展水平的提高。但值得注意的是，区域内及区际间发展的不平衡仍然是世界各国共同面临的问题，我国当前的区域差距不仅存在，而且还有继续扩大的趋势。因此，实现区域经济协调发展已成为我国当前面临的一个重大战略难题，也是理论研究者和政策制定者关注的焦点问题。

一、区域经济协调发展的基本判断及推动区域经济协调发展的基本思路

有关区域经济协调发展问题的研究最早可追溯到19世纪30年代，但直到20世纪中叶才进入系统研究阶段。关于区域经济协调发展内涵的描述，目前存在较多争论，有学者认为区域经济协调发展是指区域系统中经济、社会、人口、资源、环境诸要素之间合理、和谐、效益最佳的发展。有学者认为区域经济协调发展是指区际间逐步实现密切的经济交往、紧密的互动关联及相互依赖，最终达到各区域经济均能够持续发展的过程。也有学者主要从产业结构的角度解释区域经济协调发展，认为其核心是解决区域内及区际间产业分工的问题，其重点是如何协调产业结构，其关键是构建区域内及区际间合理、健康、有序的产业分工体系。［1］

综合上述观点，笔者认为，区域经济协调发展是指以区域开放为前提，以区域共同发展为目标，以非均衡发展为特征，通过区域分工，使区域内经济联系日益密切，区际经济联系更加顺畅，区域经济从整体上实现持续健康的发展，从而在根本上推动区域的一体化进程。正是因为区域的共同发展已成为区域经济协调发展的首要目标，因此区域内任何一个地区都应视对方为合作伙伴，避免相互之间制造障碍从而损害彼此利益。区域内各地区只有以其他地区的发展为自身发展的基础和条件，才能够在区域合作的框架下突出既有优势，推动产业转型升级，以适应区域一体化的要求，也才能够以更高水平、更宽视野来强化区域的整体性特征和区域内各地区的相互依赖关系，从而在快速发展中始终把提升区域的整体利益作为基本方向。同时，区域经济协调发展也必然要求全社会合理利用资源，提高资源利用效率，促进产业结构由资源密集型逐步向技术、知识密集型转变，使得区域可持续发展能力显著提高。

结合我国现实，笔者认为我国区域经济协调发展的基本思路应该是：在不平衡发展中求得相对平衡，积极创造条件遏制区域差距日益扩大的趋势，大力推动区域经济一体化。可作如下思考：

第一，区域经济发展战略和开发模式的制定和实施是实现区域经济协调发展的首要任务。区域经济发展战略是推动区域经济协调发展的行动纲领，其现实性与科学性将直接影响区域经济协调发展的步伐。任何区域发展战略的制定和调整都应坚持以下原则：首先应对其在区域、国家甚至国际中所处的地位、所承担的功能、所起的作用作出准确判断，这是制定区域发展战略的关键和难点；其次应对区域的区位优势、资源优势、经济基础优势、交通优势、科教优势、人才优势、市场优势等进行重新审视；再次应着力寻求区域经济协调发展的战略机遇和面临的挑战。

第二，区域经济协调发展是在非均衡发展中不断追求相对平衡和协调的动态过程。实现区域经济协调发展需要把握以下几点：一是在区域经济优化布局上，应始终坚持市场配置资源的主导性作用，合理调整区域内各地区的利益关系和再分配体制，促使区域经济走上有协作、有重点、有分工、有先后的相对均衡发展道路；二是在缩小区域差距上，应始终坚持长期、宏观的发展战略，中短期策略应强调在某些重点领域和重点地区要有所突破、力求实效；三是在构建开放的区域经济协调发展体系上，应始终坚持特色产业优先的原则，加快构筑区域间经济协作与交流的机制和平台，以形成开放协作、产业互补、资源共享、动态优化的现代区域经济协调发展体系。［2］

第三，合理有效的制度创新是实现区域经济协调发展的关键。任何一种区域经济发展模式都将处于一个不断创新和发展的进程之中，而合理有效的制度创新应该是在整个区域范围内创新和发展的重要内容之一，其实质是实现在生产要素最优配置基础上的综合体制环境再造，推动区域内各地区的职能专业化，从而加快整个区域经济的协调发展。因此，区域协调发展必须基于制度的创新，必须在分析区域内部不协调制度因素的基础上，创造性地建立有利于协调发展的新制度，或是在原有制度基础上加以改革创新。［3］

第四，经济区经济将是未来我国经济发展的主要空间组织系统。经济区的建设主要应发挥两大作用：一是区内要形成合理的分工协作关系，突出中心城市的作用，各地区与中心城市间的联系要做到顺畅快速；二是基础产业和重大项目的建设，要尽量以经济区为依托来确定空间布局，避免重复建设。经济区经济的确立将有可能突破我国当前以基本行政区为唯一调控单元的局面，从而促进区域空间开发秩序的合理化和最优化。依照这样的思路，未来全国经济区域应以泛珠江三角洲经济区、泛长三角经济区和环渤海经济区为重心，加大泛东北经济区、泛中原经济区、泛西南经济区、泛西北经济区的规划和建设力度，以保证空间开发的有效配置和优化布局。

二、效率优先与适度公平是区域经济协调发展的基本前提

如何认识和解决区域内及区际间发展不平衡的问题，已成为当代区域经济协调发展进程中极富挑战性的课题之一。对于当代中国来说，要充分解决区域经济发展的不协调问题，就要从根本上认识和处理区域经济发展中的公平和效率问题。一些学者认为，区域经济协调发展是一种经济社会发展的理想状态，即在保持区域经济较快增长速度的前提下，采取各种措施防止区域差距的过分拉大，既重视经济效率，又兼顾区域公平。应该讲，区域经济协调发展内在地包含着高效率的经济发展和相对平衡的公平环境，片面地追求一个方面而损失另一方面都是极不恰当的，也是不可取的。［4］

要解决这个问题，我们首先必须对效率和公平做相应的理论阐释。所谓效率，即指在区域发展中以追求经济效益最大化为根本目标，实质上是指如何通过各种要素的优化配置实现区域的经济发展目标。所谓公平，即指在区域发展中以追求机会公平最大化为主要目标，实质上是指如何处理区域内及区际间各经济主体的利益关系。之所以讨论这个问题，是因为长期以来我们对效率的理解，各地有着高度的一致性，而对公平的理解却有很大的偏差。人们往往更多把公平定位在经济公平上，即强调规则公正、竞争均等和结果平衡，认为通过经济规律的作用就可以决定竞争、分配的公平标准，而忽略了在社会层面上必要的经济、法律、行政等政策和机制的调节手段，忽略了社会公平标准的制定和实施，从而在实践中无法真正实现长期稳定的资源配置效率和相对和谐的社会秩序。

应该讲，效率是发展的关键，没有效率的提高，区域经济就难以得到快速发展，因此追求效率是推动区域发展的根本保证。在这个意义上，区域经济的非均衡发展是区域进步的客观要求，符合经济发展的内在规律，既存在区域内各部门、各产业之间的非均衡性，又存在区际间发展水平、发展内容非均衡性，区域经济的协调发展必须深刻地认识和理解这一基本前提。我国当前的各种资源禀赋尚不十分丰富，为实现资源配置的高效率，保证国家综合实力的快速提升，我们不应该强行推动区域经济的均衡发展，而应从区域整体利益出发，以效应最优化的原则推行非均衡策略，率先推动那些资源禀赋优良和发展条件较好的地区，以及比较优势较为明显的特色产业发展起来，尽快形成支撑和带动区域经济协调及全面发展的优势增长极，做好点与面协调发展的大文章。

但区域经济说到底是一种市场经济，而市场又不具备再分配的功能，因而区域经济并非在任何环境或任何领域下都是公平和高效的，尤其是在区际之间，这种低效率和不公平更是普遍存在。虽然区域经济在“效率优先”的市场法则引导下能够得到较快的发展，但却存在严重失衡的问题。为此，凯恩斯提出了落后地区与发达地区在经济协调发展过程中出现的“市场失效”准则，［5］而迈达尔的“累积因果论”则进一步阐释了“市场失效”的有效性。由此可见，“效率优先”原则无法在市场经济条件下彻底解决效率与公平之间的冲突，并且有时候还会加剧这种冲突，从而导致区域经济发展的不平衡和不协调。正因如此，艾萨德的“政府干预政策论”才更加强调了政府强有力调控的重要性。［6］当前，我国区域经济的市场化程度显著提高，体现经济公平的各类平台也已初步建立起来，但与此同时，社会各阶层的收入差距也在逐渐扩大，社会公平渐趋失衡，这些问题也开始反过来严重损害了效率的提高和经济公平的实现。所以我们必须深刻认识到，要实现落后地区与发达地区之间的协调发展，不仅要注重效率与经济公平的关系，更要注重效率与社会公平的关系，强调“效率优先”与“适度公平”，在非均衡发展的实践中推进动态的协调发展，把效率与公平更加紧密地结合起来，推动区域经济协调、健康、平衡、有序地发展。

因此，孤立地讨论效率与公平问题，或者在实践中对立地看待公平与效率问题，不仅不能真正解决区域经济的协调发展问题，反而有可能损害区域经济的内在发展机理，并最终影响区域经济本身的健康肌体。当前，我国各区域在发展实践中特别强调了区域经济协调发展中的分工与协作问题，并把它作为解决效率和公平问题的有效途径之一。坦率地讲，追求分工与协作，就必须要牺牲一定的公平来换取一定的效率，区域的中心城市以其科技、资本和产业优势，在区域经济发展中通常起着先导作用，通过产业结构的调整增强自身实力，同时也使周围地区获得新的发展机遇；其他城市则以各自的发展基础和优势条件通过竞争适应中心城市的产业结构调整，形成各自的产业特色。区域内各城市根据自身的基础和特色，承担不同的职能分工，从而使整个区域具备了综合职能和产业协作优势。但从另一方面来讲，实现效率与经济公平标准的结合我们目前已初步积累了经验，但社会公平标准的建立还需我们付出更多的努力，如何在推动经济发展的同时，加速解决以地区之间、城乡之间、行业之间、群体之间收入分配差距不断扩大为核心的社会公平失衡问题，实现社会公平的愿望，是摆在各区域面前一个异常紧迫的课题。充分认识这些问题，将有可能使我国宏观区域政策更容易找到公平与效率的恰当结合点，尽快调整区域经济发展思路，逐步缩小区域内各地区间及区际间的发展差距，并最大限度地提高各地区经济发展的内在活力和相互协调性。

三、城市化道路的理性选择是区域经济协调发展的基本动力

当前我国区域经济发展面临两大战略问题，即培育壮大区域经济增长极和统筹城乡之间、区域之间的协调发展，这两个问题的解决都离不开城市化的发展。实践证明，区域经济发展水平与城市化水平的提高如果不能够完全同步，就会产生区域发展的不平衡问题。因此，我们对城市化的关注，对城市发展的研究，必须改变以城市本身和乡村为基本分析单元的传统城市化研究视角，必须将其放在城市所在区域经济社会发展的大背景下展开，从而使城市化的发展可以在区域发展的层面上充分具备国家战略的意义。这既是提升我国城市化整体水平的内在要求，又是加快区域经济协调发展的现实选择，更是统筹城乡、区域发展，全力打造区域经济核心增长极的必要环节。

关于我国城市化的道路问题，学术界曾经有过许多争论，归纳起来主要有：一种是主张走小城镇的道路，这主要是从社会学的角度出发；二种是主张重点发展中等城市，因为小城市有小城市的毛病，大城市有大城市的不足，这属于折中的思路；还有一种就是主张重点发展大城市，这主要是从聚集经济角度出发；还有就是大中小城市共同发展。各种观点都有各自的若干理由。

而笔者认为，改革开放以来的实践表明，我国城市化进程普遍采取小城镇发展道路是一个战略性错误，将大部分财力和物力都投向小城镇建设更是一个最不经济的城市化模式选择。我们从产业投入与产出比的角度来看，虽然小城镇大都以承接大中城市的传统产业为主，在国内外的竞争力较弱，但均需建设一套完整的基础设施，为产业发展构建完全的投资服务体系，投入巨大而产出较少，而且容易造成土地资源的浪费和环境污染；通过对比我国各类型城市的经济效益我们也可以发现，小城镇的单位GDP仅是全国城市平均水平的1/3，仅是大城市平均水平的3%，小城镇的经济效益水平由此可见一斑。我国城市化发展的瓶颈要素始终是土地资源的缺少和投入资金的不足，但这样的小城镇建设从根本上违反了我国城市化发展的初衷，它给我国经济社会发展带来的不利影响将是相当深远的。尤其重要的是，传统的“农村病”并未因为小城镇的建设而有所减轻，小城镇在地域和文化上与广大农村的紧密联系依旧存在，而与大中城市之间却存在着天然的鸿沟，城市文化尚无法从根本上融入小城镇的发展过程。因此我们可以认为，只有在大中城市发展的积极带动下，小城镇建设才能把自身发展与城市产业、文化、生产生活方式紧密结合起来，才能实现真正的城市化。

相对于小城镇来说，大城市的城市效能更高，运行成本更具经济效率，发展动力更为强劲。从世界城市的发展经验来看，城市规模与城市的吸引辐射能力和区域影响力成正比关系，大城市的规模效应、人口聚集、资本聚集、辐射带动等方面在全球城市化进程中均起到了难以估量的作用，城市规模也越来越大，而中小城市甚至小城镇却在逐渐萎缩。大城市在我国城市化进程中也同样发挥着巨大的作用，大城市、特大城市的快速发展，不仅可以有效提升我国产业的国际竞争力，而且可以从根本上推动我国城市化发展水平和质量的改善。但大城市目前也存在一些“城市病”亟待解决，许多社会问题、城市生态环境等问题与大城市的快速发展呈现互通共生的状态，社会、环境效益与城市经济效益的协调发展就成为绝大多数大城市追求的现实目标。

中小城市在我国城市化进程中扮演着十分特殊的角色，历来受到党和政府的高度重视。中小城市处于城镇体系的中间环节，上承大城市，下启小城镇，其产业基础和城市设施均已基本形成完备的体系，生产力发展水平比小城镇发达，而在交通、住房等很多方面又有着大城市难以比拟的优势。应该说，中小城市对于防止农村劳动力大规模向大城市流动起到了很大的作用，但其在实践中很难达到我们预期的效果。究其原因，中小城市虽上承大城市，但在经济、社会、文化等各个方面与大城市有着巨大的差距，这种差距无法从根本上消弭广大农民对城市化强烈需求与现实状况的落差，也就无法真正起到“蓄水池”和“节流闸”的作用；虽下启小城镇，但却无法向小城镇全面呈现代表人类文明发展方向的先进城市文化，更无法向小城镇提供出足够的就业机会。因此如果要依靠中小城市开拓出我国城市化的道路，目前看来还很不成熟。

正是在小城镇建设遇到相当多问题的情况下，也是在当代国际规划思潮的影响下，我国的规划专家、学者和各级领导开始及时总结中国城市发展历史的经验教训，逐步认识到“规划效应”的理论和实践意义。中央十七大报告就明确提出了我国新的城镇化发展思想：走中国特色城镇化道路，按照以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。……以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培养新的经济增长极。［7］这种以城市集群化“推进大中小城市交通、通信、供电、给排水等基础设施一体化建设和网络化发展”［8］，从而推进区域经济一体化快速发展的思想已经成为国家和地区制定发展规划的主要依据，《全国主体功能区规划》把全国划分为3个优化发展区域和18个重点发展区域就是这一思想的具体产物。在这一思想指导下，我国的深圳特区、上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区及浙江舟山新区等，与各自的老城区共同形成巨型规模的城市组群，对城市、城市区域乃至全国的经济发展已经和正在发挥巨大的推动作用。

城市化进程虽然是一个客观的社会经济发展过程，但这一过程却绝不可能脱离区域经济主体的能动性而独立存在。区域内不同主体的利益不同，而同一主体也有不同的利益诉求，有些可能与城市化的总体利益—致，有些可能相矛盾，因此对他们所采取的政策就不会相同，这就要求我们必须根据区域总体利益进行调控，解决经济发展过程中出现的一些与城市化不相协调的问题和矛盾，从而推动城市化健康有序的发展。［9］当前，我国城市化已经进入了一个新的时期，继续依靠工业数量扩张带动城市化的时代基本结束，城市化已经进入了必须依靠拓展城市的空间布局、完善城市体系和增强城市之间相互联系的机制才能保证城市化持续快速健康发展的新阶段。同时，城市化的快速发展和城市化道路的理性选择也从根本上为区域经济的协调发展提供了充足的动力。

四、行政区经济向经济区经济的转变是区域经济协调发展的基本方向

经济区是按照经济一般规律建立起来的经济活动区域，是以一个或几个中心城市为核心，以地理概念为基础，以交通联结为纽带，具备广泛内外经济联系的以开放型为特征的经济区域，其中心区域相对比较稳定，但外围区域却相对模糊，甚至与其他经济区相交叉；而行政区则是政府实施社会管理职能的特定地域单元，往往也同时行使经济管理的职能，但其存在的合法性是以法律的规定为基础，地理界限比较稳定。一般来说，一个经济区域往往包含着若干个不同层次的行政区。现实情况是，行政区作为依法确立、由国家授权的一定级别政府进行管理的区域，其发展模式和政府管理的方式，直接制约着经济区域的发展。因此，促进区域经济协调发展，必须正确处理经济区发展与行政区建设的关系。

行政区和经济区在性质上有着很大的不同，行政区往往具有封闭、内向和相对稳定的特征，而经济区往往具有开放、外向和变化的特征。行政权力必须要局限在一定范围内才能起作用，其行政活动来自于法律的授权，而经济活动却不应该也不适合受到任何行政的限制，其正常运行来自于经济规律的作用。［10］一般来说，行政区与经济区天然地存在着矛盾：由于行政区的存在，其边界的限制往往阻碍着经济区活动的经济联系；而经济区内外经济联系的加强往往也在某种程度上影响着行政区对区域内行政管理的效能。但从国际经验来看，这种矛盾在实践中并不十分突出。比如纽约、东京等世界闻名的大都市圈，其本身就由许多城市组成，经济区与行政区划并不完全吻合，但却并不存在明显的经济区与行政区之间的恶性冲突。这一特征的存在，与西方一直遵循市场自发配置生产要素的理念和规划有关，其城市体系的运行和研究也基本是在这一框架下展开的。国外主流经济学关于城市发展的研究和论述，都基本遵循“理性经济人”的假设，如亚当?斯密的分工理论，马歇尔的外部性理论，克里斯?泰勒的中心地理论，米尔斯和汉密尔顿的城市形成模型等，均强调市场在资源配置中的主导力量。

而我国虽然在20世纪50年代已经提出“六大经济区”的概念，后来也曾实际划分过经济区，但在实践中由于国家的行政管理始终以省为基本单位，省以下则以市为基本行政单位，各级政府不仅行使社会管理职能，而且更强势地行使经济管理的职能，使经济运行被迫局限在行政区域内展开，经济区的思路很难得到贯彻执行。之后国家采取了先期制定跨区域产业发展计划的策略，各省也纷纷制定本行政区域内跨地区的产业发展规划，均试图推动跨区域的产业融合先行，并以此为基础带动经济区的建设和发展。但是在跨行政区域协调机构缺失或其作用不大的情况下，行政区划造成的生产要素分割依然非常明显，行政区域之间的边界仍然难以逾越。如果任由这一情况持续下去，经济区内统一的共同市场很难形成，各行政区域间依照市场规律配置生产要素的效率也就无法提高，优势互补、协调发展的局面也就很难形成，经济区的形成和发展就会成为空谈。

应该讲，我国区域经济发展过程中出现的这些矛盾，是由我国特殊的国情所决定的，区域经济基本表现为在行政区划基础上运行的“行政区经济”，其最显著的特征是：企业的竞争与地方政府行为有着密不可分的关系；地方政府的行为极大阻碍着生产要素的跨行政区流动；经济中心和行政中心在规划和实践中均高度一致。［11］正因为如此，随着我国区域经济的不断发展和经济区经济的不断演化，对行政区划的适当调整就当然地提上了议事日程。不过，那种认为可以单纯依靠行政区划调整从根本上解决二者之间矛盾的想法也是很不恰当的，在实践中也十分有害。从当前的实际情况来看，区域经济正在成长为区域发展的决定性力量，它有可能在不触及现有行政区划或较少触及现有行政区划的前提下探索出一条符合我国国情的区域经济一体化道路。具体而言，伴随着我国对外开放进程的不断加快，伴随着区域内各地城市化水平的普遍提高，特别是伴随着区域内市场机制的日臻完善，以具有较强辐射力的一个或几个大城市为中心、以相互协作互补的多个城市带为框架的新型区域经济，会先于行政区划的调整而产生。这种以城市体系为空间框架、以市场机制为连接纽带、以协调互通的经济区经济为主导模式的区域经济发展格局，其关联度、融合度和外向度，一般都会大大超过行政区经济，它会逐步突破目前的行政区划，形成高度融合的区域经济一体化格局。

［1］王文锦.中国区域协调发展研究［D］.中共中央党校博士论文，2001.

［2］金海娟.区域经济协调发展评价指标体系及评价模型研究——以长江三角洲为实证研究［D］.河海大学硕士论文，2007.

［3］孙海燕.区域协调发展机制构建［J］.经济地理，2007，（3）.

［4］靖学青.长江三角洲与珠江三角洲地区产业结构比较［J］.上海经济研究，2003，（1）.

［5］徐泽水.一种交互式多目标决策新方法［J］.系统工程理论与实践，2002，（2）.

［6］李一军，丁伟，曹荣增.交互式多目标协商模型在谈判领域中的应用研究［J］.管理工程学报，2002，（6）.

［7］胡锦涛. 高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［M］.北京：人民出版社，2007.

［8］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议［N］.人民日报，2010-10-28.

［9］彭荣胜.区域经济协调发展的内涵、机制与评价研究［D］.河南大学博士论文，2007.

［10］周振鹤.体国经野之道［M］.中华书局，1990.

［11］刘君德.论中国大陆大都市区行政组织与管理模式创新——兼论珠江三角洲的政区改革［J］.经济地理，2001，（21）.