缩小城乡收入差距的策略：完善公共产品供给模式

丁焕峰

农村公共产品供给是统筹城乡发展的关键内容。农村公共产品的丰富是全面建设小康社会和实现基本公共服务均等化的根本要求，完善的农村公共产品供给机制是缩小城乡差距与调整国民收入格局的关键，农村公共产品供给有利于农业经济发展方式的转变和实现社会公平、正义与和谐。为缩小城乡收入差距，有必要健全完善农村公共产品供给模式。

一、传统农村公共产品供给模式扩大了城乡收入差距

我国有关供给农村公共产品的思想与政策是随着国家的工作重心、经济发展战略和城乡发展政策的调整而多次发生变化。新中国成立之前，中国共产党就在自己建立了政权的解放区开展了农村土地改革运动，为发展农村经济和改善农民生活进行了有益探索；新中国成立之初在《论十大关系》和《关于正确处理人民内部矛盾的问题》等文献中提出了“工农业并举”和“城乡兼顾”的思想，随着社会主义工业化建设的大规模进行，为了优先发展重工业，国家实行了统购统销、户籍制度、人民公社化等一系列政策和措施来保障工业和城市的需求，其后果就是城乡分割体制的形成，国家重心逐渐偏向工业与城市，而农业和农村则充当起支持和服务的角色；1978年的十一届三中全会推行的以家庭联产承包责任制为显著特征的农村改革，有力促进了农业生产的发展，使农村社会的经济面貌发生了巨大变化，中国共产党十三大以后更是明确提出“城乡经济良性互动”的思想，与此同时农村公共产品供给出现了一些新的特征，城乡差异不断扩大；进入21世纪特别是中国共产党十六大以来，农村社会事业加快发展，处理城乡关系的“统筹城乡发展”作为科学发展观的重要内容明确提出，为有效破除城乡二元结构困境，2012年底中共中央国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中明确提出按照提高水平、完善机制、逐步并轨的要求，大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，努力缩小城乡差距，加快实现城乡基本公共服务均等化。

税费改革后，农村公共产品“多元”供给格局逐步形成。农村公共产品供给的资金来源除了中央和省级政府的转移支付外，还有一小部分就来源于以“一事一议”方式筹到的集资款；乡镇企业、民间资本、私人资本和第三部门也成为农村公共产品筹资的重要途径。此外，农村公共产品的管理和维护机制也越来越灵活和多样化：有政府投资政府管护模式、政府投资市场化管护模式、政府监管下的私人资本经营模式、政府资助下的私人经营模式、俱乐部模式等。

改革开放以来，我国城乡收入差距不断扩大，这也是中国区域发展不平衡的重要表现和关键原因。1978年，农村居民家庭人均纯收入是133.6元，城镇居民家庭人均可支配收入是343.4 元，二者之比是1∶2.57；2012年农村居民家庭人均纯收入是7917.2元，城镇居民家庭人均可支配收入是24565.7元，二者之比是1∶3.10。城乡收入差距的缩小是统筹城乡发展的核心内容，引起这种城乡收入差距的原因很多，但城乡公共产品水平的差距则是较为重要的原因，长期的城乡分割使得农村公共产品建设费用基本上靠农村居民自己支付，而城镇公共产品则由财政支付，这进一步加重了农村居民负担；较低的公共产品水平也使得农村居民人力资本远低于城镇居民，也加大了城乡居民收入差距；较低的农村公共产品水平也严重束缚了农村经济的发展。中国区域收入差距和城乡收入差距的变化是同步的，万广华测算认为，中国地区间的收入差距中有70%—80%是来自于农村和城市之间的收入差距。

二、公共产品供给的城市偏向是城乡收入差距扩大的关键

综合国内外学者的研究，我们强调城乡收入差距是城市偏向制度的产物。Michael.Lipton 最早提出了城市偏向理论，他指出，在许多发展中国家，由于受到来自城市各阶层的压力，政府所制定的税收、投资、价格及其它政策均有利于城市，城市和农村之间不合理地偏向城市。林光彬指出，我国公共支出和财政资源在城乡之间的分配存在严重的不平等，是城乡收入差距扩大的经济基础之一；陶然、刘明兴发现中国地方财政体系有着严重的城市倾向，而且地方财政行为对城乡收入差距的影响程度取决于地方财政的独立程度，由于税收集权导致地方政府更加依赖于上级政府的财政转移，以及地方政府在选民尤其是在政治弱势群体农村人口中的可信度降低，地方政府近来通过加大转移支付来增加农村收入的效果被削弱；沈坤荣发现，国家财政的农村支出对农民收入增长起到了一定的促进作用，但由于公共支出的管理、运用效率低下，其作用在统计上并不十分显著，从而使得政府公共支出在降低城乡收入差距上的作用不甚明显，并进一步讨论了如何将公共支出政策与农村金融政策相结合等问题。

我们对广东省农村公共产品供给与城乡收入差距的研究发现经济系统中农业与非农业劳动生产率差距的客观存在，加上公共产品供给体制的城市偏向，必然形成自我维持和累积扩大的城乡收入差距。计量研究发现，农村公共产品供给对城乡收入差距波动的贡献程度显然比城乡产业生产力差距对城乡收入差距波动的贡献程度高，说明增加农村公共产品供给可以有效地缩小城乡收入差距；而且，财政支农支出比重和农业贷款比重对城乡收入差距波动的贡献程度在长期中明显大于在短期内，说明财政支农支出和农业贷款的政策效果都存在正向滞后性，表示财政支农支出和农业贷款应作为一种长期政策来执行；进一步地，无论在长期中还是在短期内，农业贷款比重对城乡收入差距波动的贡献程度一直大于财政支农支出比重对城乡收入差距波动的贡献程度，说明农村金融支持缩小城乡收入差距的作用更强，而财政支农支出的资金配置效率低下，有必要采取相应的措施，提高财政支农支出的管理和运用效率，以更为有效地提供农村公共产品、缩小城乡收入差距。

三、缩小城乡收入差距的农村公共产品供给策略

由于自然条件与历史原因，城乡收入保持一定差距有其现实性和合理性。只有不断提高农村公共产品供给水平，缩小城乡收入差距，让广大农村居民收入得到有效提升，这也是2020年中国全面建成小康社会的关键。因此，要提高农民收入、缩小城乡收入差距，可以考虑采取以下措施：

第一，增加农村公共产品的供给，不断完善农村公共产品供给体系。一方面要加大财政支农支出的力度，不仅保证绝对数量的增长，更应该提高财政支农支出比重，还要扩大财政支农的范围，制定更多的惠农政策和措施，从保证农业基础设施建设的投入、加快推进农业发展方式转变、着力改善民生、增强农业发展活力等方面，全方位加大财政支农惠农力度，加大公共财政对农村基础设施建设的覆盖力度，逐步建立投入保障和运行管护机制；另一方面要加快建立健全农村金融市场、农村金融制度和农业风险经营管理体系，增加农业贷款，为农村公共产品的供给提供资金支持。

第二，积极引导私人资金和金融机构资金进入农业生产性支出和农村基础设施建设的领域，这一方面可以在一定程度上弥补财政支农支出的不足，健全农村公共产品供给的融资渠道，另一方面可以将市场机制和市场竞争规则引入公共资金运用领域，提高国家财政资金的运用效率，改善公共支出的管理和运用效率。

第三，适当调整国家财政对农业公共支出的结构，提高财政支农支出资金的配置效率。农业生产的环境因素对农村经济发展和农村收入提高至关重要，应考虑将更多公共支出资金用于农业生产的环境保护；提高在农村救济方面的支出比例，积极推行城乡一体化的社会保障政策，考虑进一步将农村居民统筹进入社会养老保险、医疗保险和最低收入的保障范畴之内，从而更加有效地发挥政府在促进实现公平的经济增长方面的作用；根据农业生产物价指数和农业生产资料价格指数的变动情况，对生产者进行更大规模的、针对生产资料和农产品的直接价格补贴，充分发挥市场对资源配置和农业生产的调节作用。

第四，把城镇化与推进农村生态文明建设有机结合。有序推进农村人口城镇化，加快改革户籍制度，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。加强农民工职业培训、社会保障、权益保护，推动农民工平等享有劳动报酬、子女教育、公共卫生、计划生育、住房租购、文化服务等基本权益，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村。搞好农村垃圾、污水处理和土壤环境治理，实施乡村清洁工程，加快农村河道、水环境综合整治。目前农村普遍存在的一个问题是农村建设中的“空心化”问题，一些较大村庄的中心地带是老住宅，无人居住，一些新住宅倾向于在原村庄周边建设，这造成了土地的极大浪费，同时也不利于村庄基础设施，特别是不利于环境的改善。