关于国有企业改制中构建和谐劳动关系的几点思考——以河南省为例

傅利平 王鲁豫 韩 涓

和谐劳动关系是指劳动关系双方处于一种和谐融洽的状态①，是一种涉及面广泛的生产关系②。近年来，随着国有企业改革的深入，企业的组织形式、劳动就业结构发生了重大变化，劳动关系也出现了许多新变化。国有企业改制势必造成劳动要素的重新配置，涉及企业员工的劳动关系、劳动报酬、社会保险等诸多切身利益问题，极易引发企业职工思想的动荡和矛盾的产生。对此，关注国有企业产权制度改革中劳动关系的调整，构建和谐劳动关系，成为我国深化国有企业改革中需要研究的重大问题。由于河南省国有企业改制所遇到的诸多问题在我国国有企业改制中有一定代表性，尤其国有中小企业改制普遍出现涉及职工利益问题，本文拟以河南省国有中小企业的产权制度改革作为研究对象，对改制中出现的劳动关系问题进行分析，并提出对策与建议，以促进和谐劳动关系的构建。

一、国企改制中调整劳动关系的操作性难题

自2003年开始，河南省委、省政府着力推进全省国有企业改革。2003年4月，省委、省政府在《关于进一步深化国有企业改革的决定》中要求国有企业加快战略性调整，推进股份制改革，全省国有企业改革全面推开。2009年8月，省政府下发《河南省人民政府关于加快推进省直机关所属企业脱钩改制工作的实施意见》，省直机关所属企业的脱钩改制工作全面启动。截至“十一五”结束，河南省共完成国有企业改革2006户，全省98%的工业企业实现了产权多元化，省直机关所属112户企业基本完成了脱钩改制，非工业企业改制和省辖市政府部门所属企业脱钩改制也全面推开。总体而言，河南省国有企业改制工作取得了良好成效，职工合法权益基本得到维护:多数职工的经济补偿得到落实，在岗职工的工资有所提高;企业所有者和劳动者双方利益主体明晰，就业双向选择机制逐步形成。但随着国有企业改革的逐步深入，一些涉及职工安置补偿等方面的深层次矛盾开始显现，阻碍了企业和谐劳动关系的构建，也给企业发展带来了不良影响。目前存在的问题主要有以下三个方面。

1.解除劳动合同的经济补偿标准不统一

河南省省属国有中小企业改制时，向职工发放解除劳动合同的经济补偿的执行标准因企业工资的不同而差异较大。目前的补偿标准是按照解除劳动合同前12个月的平均工资计算。由于不同区域、不同企业的平均工资从1000元到6000元不等，补偿差异巨大，这既给职工造成心理反差，又对改制形成障碍。同时，在职工安置过程中，作为计算职工经济补偿金依据的工资所包含的项目标准不统一，一些企业因此趁机随意提高职工工资标准并发放各种名义的补贴、月奖金，大量发放年终奖，致使职工解除劳动合同的经济补偿标准大幅提高，企业安置费用与国有资产支付成本不断增加。

2.内退职工生活费标准弹性大

目前，河南省对国有企业改制过程中内退人员生活费标准的规定是按不低于本地区最低工资标准的80%发放。在企业的实际操作中，由于企业的平均工资不同，加之难以把握内退生活费标准的上限，因此企业大多自主确定本企业内退职工生活费补助标准。这导致了不同企业间差距较大，相互攀比。然而由于大多数省属国有中小企业的资产状况较差，改制成本明显不足，企业若自定的生活费标准过高，不利于企业改制工作的推进。

3.改制企业的土地出让金返还不能及时到位

河南省省属国有中小企业大多经营困难，净资产不足，通过国有划拨土地处置收益安置职工，是国企改革成本的重要来源。河南省对土地出让金返还遵循“先征后返”的原则，即先将土地出让所得收益上交，待企业产权处置后的收入仍不足以安置职工时，再按人力资源和社会保障部门审核批准的安置职工的资金缺口返还。目前企业土地处置是按属地管理原则，省、市需按不同的财政级别办理，因而造成土地出让金的返还程序复杂，难以尽快到位。另外，由于土地出让收益先征收后返还，企业缺乏足够支付能力与融资渠道，无力缴纳土地处置所得，致使改制注册后的新企业不能办理土地出让手续，用土地出让所得进行职工安置的作用也不能真正体现，导致了职工不配合改制现象时有发生。

二、国有企业改制中劳动关系问题原因分析

国有企业改制中劳动关系问题的出现，既有宏观方面相关规章体系不健全的原因，又有微观层面企业实际操作中政策落实不到位的因素;既包括长期积累的深层次矛盾，也包括改制过程中的新问题。概括起来主要有以下几个方面。

1.相关法律、法规体系的缺陷

涉及我国国有企业劳动者维权的法律法规主要有《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》以及《中华人民共和国劳动合同法实施条例》。在政策层面，国家也出台了一系列政策对国有企业劳动者维权进行规范。但是，在现有的法律法规框架下，仍有一些现实问题无法解决。在实践中，法律条款释义不够明确，操作性不强，新出台的许多政策仅是根据国有企业改革中发生的新问题而进行的规定，缺乏逻辑性，难以构成完整的法律法规体系。

针对国有企业职工的经济补偿标准，国务院国有资产监督管理委员会在《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》中只是提出一些“意见性”的规定，并没有形成相关法律。财政部在《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》(财企［2002］313号)中规定，要按照企业所在地县级以上人民政府的规定制定经济补偿标准。河南省《关于深化国有企业产权制度改革的意见(试行)》规定，对于解除劳动合同的职工，应区别不同情况，按规定支付相应的经济补偿金。对此，相关部门并没有统筹制定补偿标准。这就导致了企业各行其是，加剧了企业间职工补偿标准的差异，形成职工的攀比心理，不利于改制的顺利进行。

对于土地出让金返还问题，不同部门也都形成了不同的规定。《河南省人民政府关于加快推进省直机关所属企业脱钩改制工作的实施意见》(豫政［2009］65号)主要对土地出让金用途进行了规定:改制企业(含关闭破产企业)职工安置费用首先通过企业自身资产变现解决，不足部分可用划拨土地处置收益支付，尚有缺口的由企业主管部门提出申请，经脱钩改制办公室初审，省财政厅复审后报省政府批准，从省属国有企业改革专项资金中足额及时解决。《郑州市人民政府关于我市企业改制中有关土地资产处置问题的通知》(郑政文［2003］144号)对土地出让金的收支部门与方向予以规定:2003年2月20日后，企业改制涉及的划拨土地处置应严格按照国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》(国土资发［2001］44号)规定执行;土地出让金按照“收支两条线”，由市土地行政主管部门核算，市财政部门收取，用于职工安置、产业结构调整和增资减债。《郑州市人民政府关于加强土地管理促进经济平稳较快增长的通知》(郑政［2009］42号)针对不同类型企业的土地出让金核算办法进行了规定:改制企业土地处置中，省属改制企业土地出让金依据《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》(国土资发［2001］44号)之规定，按照出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算;市属改制企业土地出让金按照出让土地使用权价格全额核算。没有一个部门对土地出让金返还制定出完整的规则。这种“一政多门”现象增加了土地出让金返还的程序，使原本经营困难、缺乏改制成本的企业靠返还的土地出让金向职工支付的解除劳动合同经济补偿金迟迟无法到位。

2.政府职能部门规定不一致

当前我国正处于行政体制改革的转型阶段，许多行政部门因合并和调整在其职能划分上出现重复或缺位。对于同一问题，中央与地方相关部门规定不一致的情况经常出现，从而导致企业在实际操作中无所适从。以内退职工生活费标准的确定为例，河南省经贸委、财政厅等十二个部门联合发布的《关于深化国有企业产权制度改革的意见(试行)》(豫经贸企改［2003］372号)规定，生活费可按最低不低于当地下岗职工基本生活费标准发放。《关于进一步规范国有大中型企业主辅分离辅业改制的通知》(国资发分配［2005］250号)则规定，内部退养职工生活费预留标准由企业根据有关规定确定，最高不超过按所在省(区、市)计算正常退休养老金的办法核定的数额。在这些文件中，有的仅规定内退职工生活费标准的上限，有的仅规定下限;有的以当地下岗职工基本生活费作为标准，有的则以退休养老金作为标准。另外，还有文件以企业平均工资和最低工资作为标准。政策的不一致带来的后果就是企业在实际操作中随意制定标准。有的企业把平均工资确定为最低生活费，有的企业按职工在职时的正常工资标准确定，有的企业则按职工在职时的正常工资标准的一定比例确定。资料显示，2004年全国城镇在岗职工的月平均工资是1335.3元，郑州市内退人员养老金的月平均水平是636元，仅为全国水平的47.6%，过低的标准影响了内退人员的日常生活。

3.工会职能的缺位

工会承担着为劳动者维权的基本职能。工会是企业管理层与职工之间信息的传递者与矛盾的调节者。而在实际操作中，由于工会是企业的职能机构，经费由企业提供，工会主席往往享受公司副总级别的待遇，因此工会的主导权在企业手中。推选出的职工代表缺乏民主性，职工参会的积极性较差，多数职工仅将工会的职能定位为福利的发放、文化活动的组织，加上部分企业缺乏对职工不满情绪正常申诉和处理的疏通渠道，职工的劳动热忱被极大挫伤③。调查显示，认为向企业提出建议没有作用或作用不大而不主动发表自己观点的职工占比高达71.1%④。此外，仍有一些职工法律意识淡薄、维权意识差，在其受到不平等待遇时，也不愿积极运用法律武器来维护自身的权益。

三、国企改制中调整劳动关系的对策和建议

对改制企业而言，与职工建立和谐的劳动关系不仅关系到本企业改制能否顺利完成并得到继续发展，更关系到国家经济的可持续发展以及整个社会的和谐与稳定。因此，要从以下几个方面积极调整劳动关系，推动国有企业不断发展。

1.完善劳动法律体系，推进法律与政策的落实工作

要进一步完善国有企业改制的相关政策，加快建立、完善以《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》为核心的劳动法律体系，推进法律与政策的落实工作，保障职工合法权益。要建立健全劳动监察机制，提高相关部门处理劳动争议问题的效率。劳动和社会保障、财政及企业主管等相关部门要组织协调，根据企业实际情况制定企业职工分流安置预案，并对相关环节进行监控。引入中介组织，进行市场化、专业化运作，为职工分流安置工作提供全方位服务，确保改制企业职工分流安置工作规范有序、平稳进行。

2.强化以人为本意识

妥善安置职工是以人为本的具体体现。改制企业应强化以人为本意识，充分考虑职工的切身利益。有关部门要以促进劳动者就业为目标，引导企业在改制中增加就业岗位。对于经改制退出国有的企业应将企业接受原有职工列入改制方案中。企业优先录用原职工，既省去了对新进职工的培训时间及费用，又增加了原有职工的归属感，有利于激励职工为企业创造更多的效益。

3.解决职工安置中的经济补偿与劳动债务等问题

相关部门应设立“周转金”来解决安置职工中出现的资金问题，即安排一部分资金专门用于改制企业交纳土地出让金的周转，企业交纳土地出让金后由省、市两级财政单独记账和结算，把这部分土地资产收益定向用于企业的职工安置，并制定具体的土地出让收益返还的操作程序。对于改制企业因生产经营需要申请办理有关剥离土地受让手续或新使用变更用途等手续的，须提前落实相应的职工安置保障措施。地方政府要建立专项资金用于补助困难企业完成改制，妥善解决职工安置问题。人力资源和社会保障等部门应统筹确定国有企业改制解除劳动合同经济补偿金的统一标准。对于失业保险登记问题，根据定期检查、及时发现的原则，构建以“三条保障线”为核心的社会安全网，及时为劳动者办理失业保险，解除其后顾之忧。此外，要制定统一的企业退休人员养老金参照标准和增长比例，积极落实困难企业退休职工社会保险的覆盖范围。

4.充分发挥工会组织作用

胡锦涛同志曾指出，工会应当“把维护职工群众具体利益同维护全国人民根本利益紧密结合起来，把服务职工、维护职工合法权益同组织职工、教育引导职工紧密结合起来，不断提高为职工群众服务的能力和水平”。因此，在国有企业改制过程中，工会必须将着眼点转移到劳动关系中的劳动者方面来，把工作重心转移到劳动关系领域，将维护劳动者的权益作为其基本职责⑤。要动员职工积极参加工会组织，对工会领导实行民主选举，充分发挥工会作为普通劳动者“代言人”的作用，维护职工的基本权利。另外，要在企业内部建立规范的劳动合同和劳动关系协调机制，完善职工代表大会和平等协商制度，提高职工在企业中的地位，保障职工民主参与、民主监督的权利。

注释

①彭州飞、李佳裔:《对和谐劳动关系的哲学思考》，《广西社会科学》2012年第2期。②郭志刚、卿涛:《我国国有企业劳动关系的变革路径分析》，《西南民族大学报》2007年第11期。③郑伟萍:《国有企业劳动关系存在的主要问题及对策研究》，《中小企业管理与科技》2011年12期。④程恩富:《关于我国企业职工权益保护状况的调研报告》，《经济经纬》2009年第1期。⑤郭庆松:《当代中国国有企业劳动关系研究述评》，《上海行政学院学报》2007年第8期。