中国农业的发展道路与农民问题的出路*

张伟兵

一、城市化进程下农民出路的反思

农民问题是一个经典话题。长期以来，国内主流观点认为，中国农民人数太多，土地产出太少，建立在一家一户小农经济基础上的中国农业难以形成一个现代意义上的产业，这是造成农民收入低以及农村落后的症结所在。解决农民问题的政策措施是加快城市化进程，把大量农民从土地上解放出来、转移出去，保留少许村庄和农民，形成土地的规模化、集约化经营，提高农业劳动生产率和商品率，使农业成为一个有利可图的产业，这样才能使农民富裕起来。因此，城市化道路是解决农民问题的根本出路。

依照世界主要工业化国家的现代化经验和中国人多地少的国情，中国迫切需要在城市化进程中减少农民，减缓农村内部高度紧张的人地关系。但是，农民问题的解决是否可以完全依赖城市化道路？这一思路值得商榷。笔者认为，如果把农民问题的解决过分寄托于城市化道路，解决农民问题反而会受到阻碍。改革开放30多年的实践经验已经证明，通过城市化道路解决农民问题面临诸多困境。

第一，在城市化水平总体大幅提升的背景下，中国城市化质量并未稳步提高，“半城市化”特征明显。许多研究者指出，造成这一现象的根本原因在于，虽然改革开放以来中国大、中城市和沿海地区工业化的扩张吸引了大量农民进城务工经商，但中国制造业和城市服务业在全球产业分工链条中所处的中低端位置并不能为绝大部分农民工提供在城市安家落户的足够的就业条件和经济基础，中国制造业和城市服务业的转型升级是一个相当长期的过程。①这就决定了相当数量的农民工将长期处于“流动”状态，很难在短期内快速转变为城市居民。

第二，在城市化快速推进过程中，农民的增收难题并未得到彻底解决。目前，城市化发展虽然使大量农村剩余劳动力从农村转移到城市，但并没有自然而然地带来农业的规模化、集约化经营。总体上看，农业并没有因城市化而变成一个有利可图的产业。相反，伴随着城市化进程，“农村空心化、农业兼业化、农民老龄化”的局面越来越严重。农民要维持一份相对体面的生活，必须要依靠外出务工才能实现。此外，快速扩张的城市化带来的另外一个问题是建设用地的非理性扩张，大量农业用地被征用为建设用地，农民被迫城市化，土地征用中的社会矛盾非常突出。这种状况对农业生产和国家的粮食安全构成了巨大的挑战。

第三，在目前的城市化过程中，城市的容纳能力有限，无法吸纳绝大多数农民。虽然目前倡导的土地、户籍等制度改革的确能够给予农民身份自由，导致农民向城市流动，但是，市场机制与城市的生态机制具有很强的竞争性和规范性，这种竞争性和规范性必然要求对大量进城的农民实行资格审查（如在城市落户必须具备稳定的工作、购置房屋、进行投资等），这种资格审查使大多数农民难以定居城市。据预测，2030年之后中国人口将逐渐达到15亿或更多，即使按照乐观预期，届时城市化率达到60％-70％，仍有大约4.5亿-6亿人口生活在农村。②这是一个不容忽视的基本现实和国情。也就是说，即使城市化率达到很高的水平，中国也没有可能将绝大部分农村人口全部转移到城市，仍有大量的人口必须依赖农村和农业生活。在18亿亩的耕地总量下，农地配置比例不会发生太大的变化，分散的农户经营方式将长期保持，农民既不离乡也不离土的生产和生活方式将长期存在。

基于上述分析，笔者认为，城市化道路很难彻底解决农民问题，无论是从中国城市化的长期性还是从超大人口规模的现实出发，农民问题的解决思路均不能锁定在单一的城市化路径上，农民问题需要换一个角度重新思考。

从逻辑上讲，农业是农民从事的产业活动，农民与农业息息相关。中国农民问题的反复，说到底是中国农业问题的反映。农业问题解决不好，农民问题的解决就失去了坚实的基础。农民生产积极性的高低，与农业经营体制和农业产业收益紧密相连。如果农民能够从农业中获得足够的收益，将有相当多的农民积极从事农业生产，农业也将会解决相当一部分农民的就业和生活问题。现实中农民纷纷外出打工或另谋他业，在某种意义上就是因为农民从农业经营中看不到希望。因此，在目前大力强调推进城市化进程的背景下，应高度重视农业发展的战略意义。在一个较长的历史时期内，我们既需要在工业化、城市化过程中逐步减少农民，也需要关注农业，使农业承担起农民就业和获取生活希望的职责，使留在农村和土地上的人们获得幸福美满的生活。这对于维护国家安全、稳步推进城市化乃至最终全面建成小康社会具有重要的意义。

二、农业的发展道路与农民的新出路

中国的城市化将是一个长期的过程。目前，在采取更加稳妥的城市化战略的同时，加快农业发展也可以成为解决农民问题的另一条出路。那么，如何在农业和农民之间建立起一种有机的联系来推动农民问题的解决？笔者认为，应该有一套完整系统的顶层设计，形成巩固农业生产、富裕农民和复兴农村公共生活的长期稳定的综合性战略。这个顶层设计包括发展方向、发展模式、组织载体和政策机制四个方面。

1.农业的发展方向

2007年，中共中央一号文件提出现代农业的多功能特性。2008年，党的十七届三中全会依据“生态文明”的理念，把农业发展的目标确定为形成“资源节约型环境友好型农业”。2012年，党的十八大进一步提出了“大力推进生态文明建设”的战略要求。因此，立足于时代要求和社会发展趋势，无论是目前还是将来，农业的发展方向是把农业建设成为富民产业和生态产业。

把农业建设成为富民产业和生态产业，意味着：第一，农民无需全部进城，也无需改变身份，而是在家乡通过从事农业或其他涉农产业获得安居乐业、低碳环保、绿色健康的现代生活。第二，农村将保留它的原貌和特色，有相当比例的农耕土地和绿色原野，有洁净的空气、水和多样化的动物、植物。第三，能最大程度地留住农村的人、财、物等资源，恢复和重建农村的公共生活和农民的合作机制，大规模地开展农村交通、水电、通讯、教育、医疗卫生等公共事业建设，使村民自治和农村公共服务投入焕发出生机和活力。第四，农业生产得到合理的回报，传统低碳环保的农耕技术得到传承和发扬，新型的农业生态技术获得推广和生长的空间，中国的食品安全、粮食安全、国家安全获得基本保障，实现农业生产的经济价值、生态价值和社会价值的协调统一。总之，把握农业的发展方向，使农民的现代化、农村的现代化走出中国特色之路，形成既不同于传统封闭的农村社会，也不同于脱离自然生态的现代城市社会的生产、生活空间，应成为今后解决农民问题的重要内容。

2.农业的发展模式

近年来，在农业集约化、规模化、产业化等价值取向的指引下，很多地方都在大力推动农村土地流转和农业的规模经营，兴办各种现代农业园区，或者采用“公司+农户”、“公司+基地+农户”等形式将农户家庭生产和大市场相连接。很多学者和地方政府把这种模式作为中国农业现代化的出路和方向。

上述农业模式实质上是模仿美国式的“土地大集中、资本大投入、企业式管理”的农业经营模式。如果我们盲目推行这种农业经营模式，很容易出现经济和生态的双重困境：一是长期规模化造成的单一种植所带来的恶果。农业的规模化、产业化遵循的是资本追求利润的规律，这必然导致追求规模化的单一种植。长期规模化的单一种植，会导致土地肥力衰减，农作物多样性遭到破坏，陷入使用化肥、农药、除草剂、转基因种子的恶性循环之中。二是资本替代劳动的结果。资本替代劳动虽然可以提高人均劳动生产率，但容易导致劳动力失业和两极分化，这与我们期望的共同富裕的发展方向是背道而驰的。菲律宾及一些拉美国家模仿美国的农业资本主义道路所引起的经济社会困境值得我们深刻反思。③

其实，实现农业现代化和农业规模经营还有另一条路可走，即通过小农户互助合作及其联合的组织制度安排实现农业的规模经营④。这是日本、韩国、以色列、中国台湾等国家和地区农业发展的基本经验。这些国家和地区与中国大陆一样，普遍存在人多地少、耕地资源严重短缺的矛盾。他们在培育现代农业的过程中，并没有选择美国式的农业道路，而是把着力点放在大力发展先进的生物科技和小型机械上，鼓励农民开展精耕细作，大幅度提高土地产出率，紧密围绕农业生产的各个环节和农村社会生活各个方面的需求，建立起一整套完善的组织和服务体系，把涉农利润留在农村内部，以保障农民收入与城镇居民收入处在相对均衡的水平上。因此，借鉴上述国家和地区农业发展的经验，立足于未来仍有几亿人口依赖农村和土地生活的现实，中国农业的发展模式或者其主流模式不是鼓励资本下乡集中土地、发展农业龙头企业的美国模式，而是农民合作模式，即在稳定家庭承包经营的基础上通过小农户联合实现规模经营，壮大村庄集体的经济实力，大量发展农民的合作经济组织，完善农业服务的制度和组织体系，走“农民共同富裕、集体发声”的道路。

3.农业发展的组织载体

在不主张资本下乡的农业发展模式下，当前需要大力加强和发展三类农民组织：一是村民自治组织（村民委员会）；二是经济性合作组织（如农民专业合作社）；三是公益性社区服务组织（如老年协会、妇女协会等）。首先需要大力加强村民委员会的职能。从法律地位和职能上讲，村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，承担着维护社区稳定、发展村庄经济和提供村庄公共物品的功能，其职能范围覆盖了全体农户，作用和影响是综合性的。从现实影响力和绝大部分农村的状况看，目前能够大范围动员农民、在农民心目中具有较强影响力的组织仍首推村民委员会。因此，农业发展方向的变革和农业生产方式的转型离不开村民委员会组织力量的推动。其次要大力培育和扶持农民专业合作社与农村社区服务组织的发展。农民专业合作社和农村社区服务组织虽然功能比较单一，主要代表农村中的部分农户和人群，但这两个组织在培育村庄的社会资本和合作能力、凝聚人心、调整农业产业结构、繁荣村庄的公共生活等方面也能够发挥较大的作用。这两类组织需要得到进一步引导、规范和支持。

4.今后农业发展的政策机制

第一，强化村民委员会职能，发挥双层经营体制的组织功效。转变农业生产方式，把农业建设成为富民产业、生态产业，首先要强化村民委员会职能，发挥双层经营体制的组织功效。在取消农业税和建设社会主义新农村的背景下，农业和农村政策的改革方向不仅要注重减轻农民负担，给单个农户发放各种支农补贴，而且亟须设计新的政策机制，恢复和提高村民委员会发展农业、服务农村的综合功能，使其重新担负起土地集体所有制基础上的合作生产组织职能。这个思路符合邓小平1993年3月所说的“两次飞跃”的思想——重回集体所有制和集体经济为主导的“统分结合双层经营体制”，分散的农户不再作为农业生产的唯一组织单位。强化村民委员会的农业生产职能，将不仅使农业生产获得农田水利基本建设和新技术推广等方面的有力支撑，而且也是农民有效参与村庄政治、完善村民自治制度的需要。

第二，全面构建农村和农业的经济社会政策。围绕着把农业建设成为富民产业、生态产业的改革方向，亟须全面构建农村和农业的经济社会政策，使留在农村的农民从农业生产和经营中获得足够的收益。在坚持多予少取放活方针的基础上，进一步的改革措施是：一是加大农民的培训力度，对农民参加技术培训予以大幅度补贴，提升农村社会的人力资本。积极培训农民在继承优良的传统农耕技术的基础上，掌握生态农业技术，改造传统农业。二是借鉴日本、韩国、中国台湾发展农业和农村的经验，扶持真正的农民专业合作社，加大对农民专业合作社的补贴和支持力度，支持村集体和农民合作组织在农产品加工、营销及生产资料的供应等领域享有充分的收益权。三是改变目前直补到户的政策，把直补到户变为直补到真正的粮食生产者。四是搞好村民自治的经济基础。国家应把相当部分的财政资金转移到村集体，通过村庄民主的方式使村民委员会承担起提供农村公共物品的责任，大幅增加水利建设投入，重建农业生产的技术服务体系。五是动员社会资源，构建新型的城乡“公平贸易”框架，拓宽健康农产品的营销渠道，把农产品加工、流通环节的利润在生产者和消费者之间重新分配，形成消费者-生产者-环境保护之间的良性循环机制。六是增加农地的财产性收入，保证国家粮食安全。在村民共同体的主导下，对村庄土地进行整理和改良，同时改良更多的荒地、盐碱地，实施“非转农”，国家在现有的“土地增减挂钩政策”的框架内，对农民和村民集体给予高额补贴。这既增强了农业生产的吸引力，也增加了农民财产性收入，同时还保障了粮食安全，是一举三得、利国利民的好方法。这就需要保护土地，巩固和提高村集体的行动能力，而不是去土地集体所有制和削弱村民自治的经济基础。

第三，有序推进城市化，减缓“村庄撤并”，保护更多的村落和农田。随着城市建设速度的加快和城市规模的扩张，各种招商引资和项目开发中的农地征用越来越多。在土地资源越来越紧张的情况下，一些部门试图利用“土地增减挂钩政策”撤并村庄，通过农民集中居住来增加城市的土地供应。但村庄撤并从根本上改变了农村的原生态环境，改变了农民对农业前途和村庄生活的预期，促使农村社区更快地向城市演变，农业生产和村庄生活面临着新的考验。要改善这种局面，就需要按照党的十八大的要求，优化国土空间开发格局，控制开发强度，科学规划城市群规模和布局，有序推进农业转移人口市民化，给农业留下更多的良田，形成工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

三、农业发展的进一步思考与讨论

目前，中国正在步入一个加快转变经济发展方式、强调生态文明建设的新时代。党的十八大报告指出：“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”党的十八大的论述为今后加快农业发展方式转型、把中国农业建设成为富民产业、生态产业提供了有力的支撑。我们必须充分认识到，现实生活中复杂的利益格局和错误的理念仍在极大地阻碍着农业的发展。因此，为顺应生态文明建设的要求，我们不仅要明确农业发展的方向和政策机制，还必须清除长期以来的一些错误理念甚至偏见，厘清各种复杂关系，加快政府职能转型，进一步形成农业发展的有利环境。

1.走出“刘易斯理论”的局限，高度认识农业与城市化的关系

长期以来，我们之所以在推进城市化的过程中忽视了农业的发展，与“刘易斯理论”的影响是分不开的。1954年，美国经济学家阿瑟·刘易斯提出了二元经济理论。该理论认为在发展中国家存在着二元经济部门，其中一元是现代部门，主要是市场化的现代工业部门，一元是传统农业部门。封闭而低效的传统农业部门拥有大量的隐性失业劳动力，只要提供维持最低生活水平的工资，就能有无限的劳动力供给。所谓的发展，就是通过发展现代部门即通过工业化和城市化转移农村剩余劳动力。当然，发展到一定程度，工业应当反哺农业。刘易斯的二元经济理论及建立在其上的工业化和城市化理论深深影响了中国的经济社会政策。然而，在我们按照刘易斯的二元经济理论大力推进工业化和城市化的进程中，却产生了很多始料未及的消极后果，如城乡发展差距持续扩大、农民工体制、农业滞后等问题以及农村留守老人和留守儿童等社会问题。

实际上，舒尔茨、费景汗和拉尼斯等人都对刘易斯的二元经济理论提出过质疑和批评。如费景汗和拉尼斯在对刘易斯的“二元经济理论”进行修正时就指出，如果不重视农业在促进工业增长方面的重要性，就会造成农业的停滞；因农业生产率提高而出现的剩余产品，应该是农业中的劳动力向工业流动的先决条件，否则工业中新吸收的来自农业的劳动力就没有口粮和其他农产品的供应。显然，费景汗和拉尼斯强调了农业和工业的互动性和相互依存性，把农业也作为一个主动的部门。舒尔茨也指出，农业也可以成为亮丽的经济增长点，关键是改造传统农业，加强对农民的人力资本投资。上述理论的反思对我们的启示是，我们不仅要在工业化、城市化过程中逐步减少农民，更应该认真反思忽视农业、单纯强调城市化所带来的一系列经济社会失衡现象，重新认识农业发展对于推进城市化和解决“三农”问题的积极作用，坚持走有序城市化与新农村建设良性互动、协调共进的道路。

2.顺应生态文明建设的要求，着力提高农业扩大就业、带动经济增长、保护生态的功能

目前，全社会对食品安全问题和生态环境问题高度关注，对有机食品、绿色食品的需求与日俱增。这个时代背景为农业生产方式的转型和农业发展提供了前所未有的良好机遇。在合理的政策引导和支持下，通过农民合作，建设一个高效率的生态农业是可以变为现实的。⑤我们应该认识到，目前中国的农业体系是一个高度依赖石油、化肥、农药及其衍生品的生产和食品体系，其危害已经非常明显。在生态文明建设的要求下，政府应该出台明确的政策和发展规划引导农业的转型和重建，把支持可持续的生态农业、有机农业作为各级政府长期的发展政策。如果我们把购买碳酸饮料和高脂高糖类的垃圾食品的钱用于购买有机农产品及其加工产品，相关的产业发展起来，而且没有跨国公司抽取利润，完全可以创造大量的工作机会，让更多的人安居乐业。值得指出的是，围绕着建设生态农业这个核心，农村的养殖业、传统的手工业以及凝聚中华五千年文明的乡土文化、民间艺术等都可以得到恢复和重建，从而带动乡村旅游业的发展。无论是农村的种植业、养殖业，还是手工业和旅游业，都属于劳动密集型产业，是真正的富民产业。农业的转型和发展可以使农村提供富裕而有意义的生活，大量的人口会留在农村，建设农村。生态农业及相关产业为我们提供了尝试的可能性和广阔的空间。

3.加快政府职能转型，加快培育服务农业的社会力量

政府职能转型和各种体制改革是关系到农业发展的重要环节。在生态文明建设的要求下，政府必须有清楚的目标定位，并扮演好自己的角色。具体来说，就是从城市拆迁和农地征用的“操盘手”切实转变为公共服务的提供者，恢复和提高政府的应有职能。改变以GDP为主要目标的增长方式，推进以征地制度改革为重点的土地制度改革，加快建立公共财政制度，加大农村义务教育、基本社会保障、粮食生产及农村劳动力培训等方面的财政支出。同时，政府应创新农村社会的管理体制，继续规范和深化以村民自治为代表的基层民主，采用财政扶持、购买服务、税费减免等方式促进农村各类社会组织的成长和发育，建立健全一个能够凝聚各方力量的治理主体结构。引导和规范社会组织提高市场竞争能力，把涉农产业的利润留在农村内部，增大农村的社会资本和农业发展的内生力量。

总之，在当前大力推进城市化和人口流动的实践过程中，农业发展的作用和战略意义得到进一步凸显，农业发展成为一条解决农民问题的新路径。农业的转型和发展将可以为农民提供一种富裕而有意义的生活。这意味着要面临和克服很多的挑战及困难。事物的发展过程往往是这样，而恰是在这样的矛盾运动中，产生了农业发展、农民富裕、农村复兴的机遇和希望。

注释

①陈昕：《市场条件下中国农村劳动力转移问题与政策选择》，参见黄平、杜铭那克：《农民工反贫困：城市问题与政策导向》，社会科学文献出版社，2006年，第58页。②陈锡文：《农村改革发展的形势任务和总体思路》，参见余佶：《城乡统筹与农村改革发展》，人民出版社，2011年，第21页。③李昌平：《三农问题，中国要避免做菲律宾第二》，《学习月刊》2008年第4期（上半月）。④杨团：《移植台湾农会经验 建设大陆综合农协》，参见杨团、高鉴国：《当代社会政策研究》，中国劳动社会保障出版社，2010年，第257页。⑤古巴的农业经验为我们提供了值得借鉴的范例。参见Fernando Funes：《古巴的有机农业运动》，《开放时代》2010年第4期；Laura J.Enriquez：《古巴1990年以后的经济改革与新农民化》，《开放时代》2010年第4期；文佳筠：《环境和资源危机时代农业向何处去？——古巴、朝鲜和美国农业的启示》，《开放时代》2010年第4期。