新型农村社区建设中出现的问题与对策探讨*

任晓莉

新型农村社区建设作为加快统筹城乡发展，推动城乡一体化的重要内容，其实质是把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局中通盘筹划。它适应了农村经济结构、社会关系和利益格局的重大变化，激发了农村活力，对加快实现新型城镇化，实现人口集中居住、产业集中发展、土地集中经营，实现农村基层组织与管理变革、发展村民自治、提高农村生活水平和质量、促进农村及整个社会的融合等发挥了诸多功能。但是，由于新型农村社区建设大多处于探索阶段，各地在推进新型农村社区建设的同时，也存在着过于依赖政府推动，更多强调外源式发展，忽略社区内部能力的提升，不利于农村经济社会可持续发展的现象。本文在梳理分析新型农村社区建设过程及问题的基础上，尝试探索可行的发展路径，以期促进新型农村社区健康可持续发展。

一、新型农村社区建设的发展与评析

新型农村社区是具有一定规模和良好生产生活环境、并对周边区域具有一定经济辐射作用的新型社会生活共同体，它发端于基层，来源于农村基层干部群众的首创。最近几年来，全国各地积极推进新型农村社区建设，以此为突破口加快城乡统筹、城乡一体化步伐，旨在造福农民、美化环境、节约土地、稳固农业、统筹城乡、扩大内需、转变农村生产方式和农民生活方式，取得了积极的效果。由于农村区域差异大，经济社会基础不同，在新型农村社区建设中，各地基于自身现实状况展开积极探索，根据其地理位置、经济条件、生活习俗、文化传统等不同的自然条件和生活习惯，因地制宜，发挥优势，突出特色，出现了各具特色、各有优势，适合各地不同具体情况的新型农村社区建设类型，大致可归纳整理出以下6种主要模式：

1.城镇开发连建模式。此种模式是指政府在新型农村社区建设中居于主导地位，政府通过强大的行政力量，构筑起自上而下的社区管理和服务体制的模式。这种类型一般存在于人口分布相对比较密集的城镇结合点，是结合旧城改造和城区建设，运用房地产开发模式进行整村拆迁改造、迁村并点、连片开发的新型农村社区建设。这种建设模式一般出现在靠近省会和直辖市的郊县，重点突出“城市化”、“社区化”的发展理念，采取“政企合作、市场开发”的运作方式，将辖区内的行政村规划为几大新型社区，由政府投资进行社区内外的道路、供排水、电力等基础配套设施建设，同时，通过行政化力量实施社区综合服务中心建设，便民服务站、卫生服务站、图书阅览室、文体活动室、便民超市等一应俱全，集便民服务、村民自治、文体娱乐于一体。

2.产业集聚园区带动模式。这种模式是对产业集聚区范围内的村庄结合园区整体发展规划，进行社区建设。其特点是统筹园区与“园中村”和园区近郊村的规划，统筹布局园区基础设施建设，集中建设住宅小区，形成产业发展与农民生活条件同步改善的良好局面。这种模式对有效破解农业产业效益低、农村面貌落后、农民增收缓慢等“三农”难题，加快实现农业企业化、农村城市化、农民市民化等“三化”有积极的作用，同时有助于解决新型农村社区建设过程中“钱从哪里来、人往哪里去、民生怎么办、粮食怎么保”的问题。

3.以中心村为圆点多村联建模式。这种模式是以中心村为依托，统一组织建设社区，实行城乡建设用地增减挂钩政策，并将周边村庄整体拆除复垦。这种模式的特点是由一个经济强村通过兼并周边经济欠发达村，整合形成一个新型农村住宅社区的模式。这种以强带弱、共同发展的模式意义重大，它可以使落后的自然村庄实现跳跃式发展，有效地通过强村的各种优势资源和自己的发展创新，转化为现实优势，形成经济发展的支柱和动力源，从而超越一般自然村庄，成为农村经济社会发展的中心。隶属河南省濮阳县庆祖镇管辖的西辛庄，是全国有名的“全国农业旅游示范点”、“全国精神文明村”、“全国民主法制示范村”。为圆农民的“城市梦”，让农民腰板硬起来，西辛庄正筹划发挥强村集聚效应，联合周围15个村，组合建设新型农村社区，不仅能整合出2000亩发展空间，而且可以减少周边城市的压力，吸引附近农民就业、生活，产生集聚效应。

4.村企共建模式。该模式是指企业是农村社区建设的主体，社区管理和服务主要由企业承担，形成以企业为主体的社区管理和服务机制。此类模式是将企业的发展与新型农村社区住宅社区建设统筹规划，借助企业的经济实力，提供资金支持，强力推进新型农村社区建设统筹规划。其特点是以互惠互利为导向，引导支持各类企业对相关村庄进行搬迁建设、整体改造，对腾空的土地及相关资源进行开发，实现企业扩张发展、村居条件改善的双赢。总体上来看，这类社区建设模式充分发挥了企业主体的能动作用，企业成为凝聚社区成员、共建和谐的推动主体，而政府则成为了社区建设的辅助者。

5.移民异地搬迁模式。这类新型农村社区模式主要是动员散落在山区的各个居民点，下山到中心镇集聚，以便于集中人口、统一规划、统一提供配套基础设施、统一提供行政管理和公共服务，从而破解决山区面积较大，人口密度较小，行政村分布零散，难以提供集中的行政管理和公共服务等方面的难题，以提高规模效益。特别适用于位置比较偏远或者深石山区、地质灾害威胁区、煤矿塌陷区、矿区等不宜居住的地方以及扶贫搬迁的村庄。该模式可以解决居住在自然条件恶劣区域内的农民的生存生活和脱贫致富问题，而且为改善和恢复迁出地生态环境打下良好基础，达到扶贫与生态建设双重效益。

6.旧村集聚建设模式。这一模式是指在传统村庄的基础上，通过多种形式将城郊村和镇街驻地村进行重新规划，将原来居住布局比较分散、基础设施比较落后的村庄进行拆旧建新，同时吸纳周围村庄的农户入住。由村集体筹措资金，完善基础设施建设，并在旧村改造过程中，坚持把新型农村社区一体化服务中心纳入村庄整合建设的整体规划，坚持把土地集约节约利用贯穿于村庄整合建设过程，将村庄整合改造成环境优美、配套完善、功能齐全的新型农村社区，将周边村庄整体拆除复垦。

总之，各地在建设新型农村社区实践中，基本形成了能够符合不同群体要求的、多元化的农村社区建设机制，具有以下共性特征。

第一，建设主体存在多样性与差异性。在实践中，新型农村社区建设的主体具有多样性与差异性。农村社区公共管理与公共服务活动的开展，特别是基础设施建设的推进体现为政府的强力推动，不过，在一些经济富裕的地区，社区集体企业已经开始承担起社区治理的责任，政府则处于次要地位。除此之外的社区经济发展、社会管理等，政府的责任主体地位不明显，其他经济社会组织、市场力量的主体地位更为突出，成为具体社区管理和服务者。在相对封闭性地区，有些新型农村社区内的各类成熟经济、社会组织已经开始承担起推动社区自我管理和服务的重任；在开放性、流动性较强的地区，市场及社会力量在农村社区建设中的主体地位显得尤为突出。

第二，管理运行机制具有灵活多样化。在新型农村社区建设中，基于各地的现实差异，农村社区运行机制也更加富于弹性、灵活，并不具有统一的模式。在新型农村社区内部自我组织能力较强的地区，组织化渠道成为新型农村社区公共决策的重要途径和方式。各类居民通过加入相应经济社会组织，以集体的方式参与社区重大决策制定，并投身新型社区经济建设、社会管理。而在内部组织相对较弱的地区，新型社区党组织领导下的社区自治机制则是社区管理的重要运行方式。在社区自组织力量不发达的地区，行政组织运行机制或通过购买服务形成的社会化服务运行机制更为凸显。另外，有些地区，市场主体介入程度较高，市场化运作是新型农村社区管理和服务运行机制的重要组成部分。

第三，建设内容千差万别因地制宜。新型农村社区建设的最终目的在于在农村构建新时期的新型社会生活共同体，形成具有凝聚力、向心力与归属感的新社区，因此，新型农村社区的意识显得尤为重要。在实践中，新型农村社区建设千差万别，有的新型社区建设侧重于推动农村经济发展，这是市场经济条件下，调动广大新型社区居民参与社区建设、提高社区凝聚力的重要动力所在。而经济条件较好的地区，新型社区建设侧重于社区文化建设，丰富广大农民群众的文化娱乐活动是社区建设的重要内容。总体上来看，每个地区的社区建设基本上都是在侧重于某一项内容的基础上还兼顾搞其他方面建设，承载着不同的功能。

二、新型农村社区建设中出现的问题与困境

新型农村社区是农村发展的基础性工程，涉及农村工作的方方面面。在经济发展水平达到、非农转移条件具备时，新型农村社区可以优化资源的配置、改善基础设施建设、提高群众生活水平。但是，社会发展有着它自身固有的规律，不以任何外力的意志为转移。新型农村社区毕竟是对几千年来农村存在状态的颠覆，毋庸讳言，新型农村社区建设也存在着诸多值得关注的问题。

1.“强制性”浓厚，行政权力过度干预问题。居住集中化与农业产业转型、农民非农化转移密切相关，是实现这些历史发展趋势的重要基础。因此，新型农村社区需要按照新型城镇化、新型工业化发展的客观要求，以现实的社会发展作为支撑有序推进。但是一些地方为追求政绩，不切实际地盲目推进，尤其在一些经济欠发达，产业结构调整和农民非农转移条件不成熟的地区，具有显著的政府自上而下“强制性”和“规划性”干预较严重的问题，一方面造成农民对新型农村社区建设了解不多、认识不足，参与社区建设的热情不高，“等靠要”甚至以此向上“争资金”“要资金”心态普遍，另一方面，部分地方政府越疽代苞，一味追求形象或政绩，在社区建设中忽视农民的实际需要，违背了群众的意愿和城市化的发展规律，造成农民“被上楼”怪相，严重损害了农民权益。

2.农民就业和产业支撑问题。产业的发展是农民社区新生活的可靠物质保障。“新型农村社区”是“壳”，产业发展是“核”。新型农村社区建设存在的根基在于有扎实的产业支撑。一些地区在推进新型农村社区建设的过程中，急于求成，不考虑或者少考虑社区农民的就业和社区存在的根基，贸然集中土地，切断农民的最后退路。目前，农民耕种土地虽然收益不高甚至赔本，但这毕竟是农民最后的退路，也是各种社会矛盾最后的缓冲，如果贸然断去这一最后的退路，处置不善，后果不堪设想。

3.公共设施缺失和村民自治问题。新型农村社区不应当只是形式上的变换，而应该是真正的居民组织与管理形式的变革。要发生实质性的转变，与城市社区相衔接，需要解决一系列体制与管理问题，特别是涉及到土地制度、集体资产的改制、城乡管理体制的统一等。但是，目前多数并居后的新型农村社区公共设施建设主要靠自身投资或地方投入，投入明显不足。受困于地方财政条件，城乡公共设施的资金投入差距较大。实际上受城乡二元结构的制约，新型农村社区还没有建立起跟城镇市民同样的各项社会福利和保障制度，基础设施建设不够，因此发展空间和整体水平的提升有很大局限。此外，新型农村社区建设作为新形势下深化村民自治的一个重大措施，政府和村两委要让农民全过程参与新型农村社区规划的酝酿、讨论、审核和实施，引导农民自主建设、自主理财、自主管理，但各地在这方面存在着明显的不足，严重忽视了村民的民主权益。

三、新型农村社区未来的发展对策探讨

为使新型农村社区建设顺利进行，建议在实践中注意把握以下几点。

1.把握基本原则，保护农民利益。建设新型农村社区是加快城乡一体化步伐的实践探索。在这一探索实践中，要本着有所为、有所不为，少说多做、务实重干的精神，坚持以人为本的原则，尊重基层干部群众实践创造，充分调动基层和各方的积极性，积极稳妥开展新型农村社区建设。新型农村社区建设是城市化过程中资源空间重组的过程，由于涉及到土地这一生存和发展的基本保障，农民自然强烈关注自身在这一进程中的利益得失。要坚持从实际出发，本着城乡一体化的发展思路，一切从符合经济社会发展规律，符合农民群众的利益和愿望出发，所有的政策都要着力于维护和保障人民群众的利益，让老百姓在新型农村社区建设的过程当中真正改善生活条件、居住条件，真正得到实惠，享受到更多建设发展的成果。

2.扩大财政投入，保障公共服务。新型农村社区建设是一个系统、长期、复杂的工程，其基础设施、社会公共服务设施，都需要政府投入、财政支持。因此，各级政府要建立科学完善的财政保障机制，高度重视、周密部署强化措施，为新型农村社区建设工作提供坚实的、持续的财政保障，确保新型农村社区建设能够在强有力的财政保障下稳步推进。同时，要加强涉农资金整合力度，管好用好涉农资金，完善整合机制，将新农村建设、农村基础设施、农村中小学校舍改造，农村危房改造和科技、教育、文化、卫生、体育、社会保障、司法等涉及农村社区服务建设的各类资金纳入整合范围，使其起到“四两拨千斤”的作用。要努力提高公共服务水平，通过完善相应政策法规，逐步实现新型农村社区公共服务供给的规范化与系统化，建立健全长效机制，建立权责统一的考核和奖惩机制等。

3.加快土地流转，促进集约经营。土地是农村各种利益关系的集合体，土地流转实质上是农村各阶层的利益再分配。建设新型农村社区，从政策的层面来看，应该进一步规范农村土地流转行为，提高农户土地流转意愿，加速农村土地流转。同时，要从集约用地出发，在建设新型农村社区过程中，规范土地流转，及时建立土地流转档案，对土地续包、土地流转面积分户设立清册，涉及田块、面积变动和流转的做好变更登记，并通过法律手段和管理体制的改革，促进土地资源的优化配置与资源的集约利用。

4.加快产业发展，促进就近就业。要实现农民就地就近城镇化，关键是要使他们能就地就近非农就业，就地就近发展集约农业和其他非农产业，使之具有强有力的产业支撑。要根据新型城镇化发展的要求，围绕城镇市场需要发展服务性劳动密集型产业，面向城镇发展农副产品加工业，坚持集约发展、集中发展、规模发展、特色发展、绿色发展，加快产业转型升级，确保在新型农村社区建设中做到就业优先。产业和就业既是新型农村社区建设的前提，也是新型农村社区建设的目标。要坚持产业发展与社区建设同步规划，充分利用居住方式变化对生产方式形成的倒逼机制，引导农民以多种形式流转土地承包经营权，促进农业规模化经营、机械化耕作、现代化管理和结构调整，促进农民就近转移就业、自主创业，让社区居民搬得进、住得稳、能致富。

5.加强管理创新，促进社区和谐。新型农村社区建设不仅带来农村公共服务基础设施和产业结构的巨大变化，也带来基层社会管理的新变化。这就要求社区管理者及居民突破原来村落的固有界限，关注整个社区的发展事务的理念。同时，随着居民生产和生活方式的转变，农民的精神与生活需求也日趋多样化，所以应重视建立多样化的社区文化建设，通过社区文化建设重建农村社区认同。要创新社会管理方式，促进和谐社区建设，妥善处理新社区管理组织与原村级组织的关系，组建新的社区党组织和居委会，逐步实现村民自治向社区自治转变，不断提高社区管理和公共服务水平，促进新型农村社区和谐建设。

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