城市化背景下城乡教育失衡问题的原因及政府对策

◆陈亚川

(厦门市集美区乐安中学)

一、城乡教育均衡发展的内涵

城乡教育均衡发展的概念，是指统筹城乡教育发展，整合城乡教育资源，打破城乡二元经济结构和社会结构的束缚，构建动态均衡、双向沟通、良性互动的教育体系和机制，促进城乡教育资源共享、优势互补，推动城乡教育相互支持、相互促进，缩小城乡之间的教育差距，有效消除地域、经济等原因导致的教育不公平，改变农村地区教育的落后状况，使均衡化的公共教育服务覆盖城乡全体居民，实现城乡教育均衡发展、协调发展、共同发展。

改革开放以后，中国逐步放开了原有对人口流动的控制，大量农民工流向了城市，同时加快了城市化的进程。但是，中国城市化的滞后给中国的经济、社会的持续、快速、健康发展带来了一系列的矛盾。农民进城务工成为农民工，是伴随着城市化进程新生的社会第三元。这种教育的“三元结构”本质上是在城市内部形成的新的城乡教育二元结构，其外在表现是城市内部教育的双轨制，是对农民工及其随迁子女身份的制度歧视，是以流动人口为代表的弱势群体教育的边缘化。

二、城乡教育发展不均衡的原因分析

城乡发展不平衡带来的城乡教育差距拉大的教育不均衡问题日益突出，城乡教育差距之严重，是多因素综合作用的结果，应当从政治、经济、文化等多个视角逐一进行分析。

(一)政治因素

1.建国初期的城乡二元社会结构政策

城乡二元社会结构是导致城乡教育差距的制度根源。长期以来，在城乡二元结构、高度集中的计划体制下，形成了一种“城市中心”的价值取向，它是一种农业哺育工业和农村支援城市的发展方略。这一战略也强化了城乡教育发展的不均衡，在城乡二元结构日益强化的背景下，已衍生出二元教育结构。

2.城乡户籍制度的限制

户籍制度严格地限制着农村人口向城市的流动。尽管后来取消了这种划分，客观上促进了农民向城市流动，以户籍制度为根基的城乡分割体制造成了城市人和农村人在文化心理上的差距。农民工不仅在经济上处于低水平，而且在社会尊重感上也处于弱势地位。

3.城乡教育制度的偏向性

我国实行的九年制义务教育制度，重点学校制度及现行的统一高考制度等，在实施过程中都存在城乡教育不公的现象。

(二)经济因素

城乡经济发展水平的不同，在一定程度上直接导致了城乡人口受教育机会的不同。城乡差距的拉大，也直接影响了农村子女受教育的机会。同时，家庭对教育的需求与家庭的财富数量和收入水平之间存在着正比关系。富裕家庭对教育往往有着极其强烈的需求，而贫困家庭对教育的渴望则往往因经济上的困难难以形成现实的需求。

(三)文化因素

城市文化代表着一种骄傲的文化层次，是工业的、现代的、进取的，他们更加重视知识和教育，而农村文化相对而言，则是农业的、传统的、保守的。最终，农村家庭为孩子输送的文化资本远不如城市家庭，突出地表现为父母的文化水平、教育投入、技能差异等，呈现的是城乡受教育程度的巨大差异。

三、促进城区教育均衡发展的政府对策

城乡二元结构问题本身就是制度问题，破解城乡教育二元结构，推进和实现城乡教育均衡发展必须从改革制度入手。构建城乡学校均衡发展的机制需要在改革教育管理制度、改革教育投入制度、改革人事制度、建立健全教育质量保障制度和教育行政问责制度等方面入手。

(一)改革教育管理制度，消除乡村教育发展障碍

应打破几十年来计划经济体制形成的城乡分治的制度性障碍，对城乡教育进行统筹管理、一体规划，这就涉及不同层级、不同区域(人口流出地与人口流入地)政府的职责划分。

1.明确政府职责，提高统筹的层级和重心。

2.坚持科学规划，实现学校布局优化。

3.建立健全教育质量保障制度和教育行政问责制度。

(二)完善户籍、学籍管理制度，促进生源的流动

针对农民工子女具有较强流动性而难以管理的现实，教育管理部门可以实行电子学籍制度，建立全国统一标准的电子学籍管理系统，实现对农民工子女学籍的网络化动态管理。

(三)改革教育投入制度，加大农村教育经费投入

在城乡一体化背景下，教育经费投入制度首先需要解决两个急迫的问题:一个是静态的或者说存量的城乡差异问题，也就是如何缩小目前过大的城乡教育经费投入差距;一个是动态的问题，也就是如何加大对流动人口的教育经费投资。具体要点如下:

1.实现“以省为主”的财政投入体制构建，促进城乡教育均衡化。

2.完善基础教育公共财政体制，构建教育财政转移支付制度

3.公共教育财政制度应覆盖整个教育体系。

(四)改革教师人事制度，促进城乡师资均衡

建立起教育及教师发展动态监测系统，建立有利于教师定期交流的考评机制，进一步加强以提高教育教学能力为核心的农村教师培训工作。薪酬分配和职称评定“补偿性”地倾向农村教师，真正解决农村教师职称名额少、晋升难等问题。

(五)深化招生制度的改革，缩小城乡教育机会的差别

城乡受教育机会不公平问题存在于各级各类教育中，要解决这些问题，从长远来看，解决这些问题的关键是提高农村基础教育质量，提高农村学生的综合素质和竞争力。高职高专院校不应受考生的户籍限制，农民工子女可在当地报考高职，并逐步放宽到一般的高等院校，也可实行异地高考。

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［2］郝俊杰，董珍.国外统筹城乡教育发展的经验及启示［J］.重庆工商大学学报(社会科学版)，2009，(2):82-86.

［3］屈廖健，贺绍栋.重点学校制度的社会学再批判［J］.江苏教育学院学报(社会科学)，2011，(2).

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