“双反”措施下中国战略性新兴产业的优化发展

河北大学经济学院 李蛟

2008年以来，受全球金融危机和欧债危机不断深化的影响，欧美在对华贸易保护措施的选择上呈现出更加复杂和严厉的态势。2011年10月，美国商务部对来自中国太阳能电池启动反倾销反补贴调查，并在2012年10月10日作出不公平终裁：裁定中国企业反倾销税率从18.32%到249.96%不等，反补贴税率从14.78%到15.97%不等。此外，2011年中国光伏产品出口到欧盟的总金额约为204亿美元，且欧洲一直占据着全球光伏市场逾70%的份额；2012年9月6日，欧盟委员会启动对华光伏组件、电池、硅片等产品反倾销展开调查，11月8日对自中国进口的光伏电池产品发起反补贴调查；这次欧盟“双反”调查成为中国历史上迄今为止涉案金额最大的贸易争端，给中国光伏产业带来了沉重打击。因此，合理预防规避和积极有效应对“双反”措施是中国出口产品国际竞争力维持和提升不可忽视的关键环节，这不仅对于本国传统产业升级和结构转型具有针对性的借鉴意义，而且对于战略性新兴产业的形成和发展具有重要的战略意义。

1 “双反”措施与WTO规则

国际贸易救济措施主要是指进口国对国际贸易过程中出现某种特殊情势并对本国国内产业产生不利影响时实施的矫正或补救措施。反倾销措施和反补贴措施是各国为了保护国内产业经济安全和国内企业利益所广泛采取的主要国际贸易救济措施，二者合并使用通常简称为“双反”措施。“双反”措施本身是WTO规则所允许的，其存在是为了纠正贸易扭曲现象，而其滥用构成的“双重救济”恰恰又造成了新的贸易扭曲，形成了新的非关税壁垒。作为贸易救济方式的“双反”措施，在很大程度上已经成为欧美等国家实现新贸易保护主义目的的工具，变为非关税壁垒的一种新形式。

从理论上讲，“双反”措施是违背国际贸易基本游戏规则的；但是，在实践中，一国如果频繁采用，那么贸易对手国也可以对等应对，这反映出一种贸易关系的对等平衡。即使一项贸易救济措施在WTO体制框架下有法律依据，也并不必然意味着该种救济措施实施的过程和结果符合WTO的相关规则。因此，在WTO内对一项措施的合法性或者合规性检验，除了需要考察发起该措施的法律依据之外，还应对该措施实施的过程和结果是否合法或合规予以审查，这也已经被历来WTO争端解决机制专家组和上诉机构的裁决所证实。

一般而言，如果出口成员方政府提供的是符合WTO 《补贴与反补贴协定》中规定的不可诉补贴，同时出口企业又存在与该补贴无关的倾销行为，那么进口成员方政府就只能适用反倾销措施，而不能适用反补贴措施；如果出口成员方政府提供的是WTO 《补贴与反补贴协定》中规定的禁止性补贴或可诉性补贴，同时出口企业还存在与补贴无关的倾销行为，那么进口成员方政府就可以对此同一进口产品适用“双反”措施的。根据WTO的相关规则，“双反”措施能否合并适用需要具体情况具体分析。在适当情形下，进口成员方可以对出口成员方的同一产品合并适用双反措施，合并征收反倾销税和反补贴税，但合并征税不得构成双重救济。在存在不对等的国际贸易中，一方如果长期享有来自政府的补贴或者出口退税等获得的比较优势，则贸易伙伴的另一方势必丧失其合理利益（或者损害了其合理利益），因此遭受损失或者侵害的一方会运用WTO相关规则及其国内贸易法案维护自身产业的合理利益和诉求。由政府扶持的国内相关产业，需要了解国际贸易的通用规则，熟悉不同产业演变的趋势，出口产品补贴采取的方式要符合不可申诉补贴的范畴、而不能触及可申诉补贴的贸易“雷区”，这样才能有效避免贸易摩擦，切实保障出口贸易产品获得最终的国际竞争力。

2 中国战略性新兴产业发展进程中的“滑铁卢”——光伏产业遭遇“双反”措施

2.1 中国光伏产业产能膨胀和市场自身调节

2011年全球多晶硅产能40万吨，实际产量24万吨，其中中国8.4万吨，产能严重过剩；2011年全球光伏组件产能60GW，实际产量30GW，中国21GW，产能也严重过剩。中国光伏生产企业的前15家产量占全世界市场需求的70%。而在欧盟和美国对“双反”要求调查的企业，中国就有73家[1]。这种过剩产能的形成并不是一蹴而就的，是和中国国内战略性新兴产业盲目扩张紧密相关的。

从2007年到2012年连续6年，光伏组件价格下降了86.6%，系统价格下降了83.3%，光伏电价下降了76.2%。由于中国光伏组件售价迅速下降，到2012年6月已低于0.5 欧元，光伏上网电价在欧洲已达到平价，意味着合理光伏发电成本已低于了电网电价[2]。国内光伏企业并没有充分重视外部需求变化可能带来的冲击，同时缺乏行之有效的预警机制和应对机制，那么遭遇贸易对手国家的保护措施制裁就在所难免了。

2.2 “双反”措施诱因下戳破了中国光伏产业发展“泡沫”

2011年，欧债危机深度恶化，包括德国、意大利等国，光伏装机量的增长率从2010年的129%降到了71%。从2004年到2011年，中国光伏产品出口比例都维持在80%～90%以上，这说明中国光伏产品过度依赖海外市场，而欧美国家光伏发电年增长率快速下降就把产能需求大于供给的矛盾暴露出来[3]。这种变化在2008年全球国际金融危机和随后的欧债危机中是可以预见的结果，外部市场需求骤降和国内出口产能急剧扩张形成强烈反差，给贸易对手采用“双反”措施创造了有利条件。

光伏企业盲目扩张造成企业利润大幅下滑，超低价竞争是产能严重过剩的一个必然结果。一旦国外市场出现风吹草动，国内晶硅制造业就会出现大量产品积压、资金链断裂，不利于中国国内光伏产业持续健康发展。创建于2005年、2007年6月1日美国纽交所上市、中国光伏产业的领头羊赛维在2008年鼎盛时期实现多晶硅片产能1000兆瓦，成为世界第一个实际产能进入吉瓦俱乐部的光伏企业，当年赛维年销售收入达128亿元，麾下员工有7000余人。而2012年赛维LDK的财报显示，第二季度其净亏损2.54亿美元，相比于2011年同期增加1.65亿美元，同比扩大186%。截至2012年第二季度末，赛维LDK总资产64亿美元，总负债59.54亿美元，负债率为93%，相比于上季度增长4%。目前赛维的负债总额248.93亿元，短期负债为200.9 亿元。2011年底，赛维的负债总额为302.30亿元[4]。此外，英利、尚德、天合、阿特斯等其他国内光伏龙头企业2011年在其相关产品上也均出现了不同程度的亏损或者利润剧减。可见，政府的过度扶持和监管缺位是造成国内光伏产业产能过剩的重要推动因素，因此产业国际竞争力的构建和提升要紧紧与该产业的发展阶段和资源合理配置相吻合，切勿揠苗助长。

2010年，光伏产业毛利率还在30%左右，到2011年就降到10%以下了，而这个行业企业毛利率若达不到10%则已难以实现盈利；到2012年上半年，海外上市中国光伏产业股中，毛利率低至1%以下者已经比比皆是，有的甚至为负数。从已公布的2012年上半年财报来看，66 家光伏上市企业净利润降幅普遍超过50%，毛利率均低于10%，10余家光伏上市公司亏损[5]。可见，中国光伏产业的发展在国外“双反”措施进逼诱因下从巅峰跌入谷底，对国内战略性新兴产业结构优化的前瞻路径选择提供了有益的经验和教训。

3 美国“双反”新规折射新贸易保护主义的动态递进演变

2012年，美国参众两院又通过了关于对所谓“非市场经济国家”适用1930年关税法的反补贴税条款及相关问题的关税法修正案，并由美国总统奥巴马签署该修正案已正式成为法律而予以实施。该法案可以溯及2006年11月20日起所有对中国的反补贴调查，同时美国商务部在行政程序上也对涉及所谓“非市场经济国家”的反倾销调查中倾销幅度的计算方法颁布了几个相关的行政规章。自2006年11月20日美国对中国铜版纸发起首例“双反”合并调查以来，截至2012年3月，共发起了31个案件。其中24个案件中对中国产品同时征收反倾销税和反补贴税，以阻止中国商品出口到美国[6]。

美国作为自由贸易的倡导者和全球化的受益者，频繁出台贸易保护措施，是对其他贸易伙伴国启动“双反”调查最多的国家。截至2012年11月6日，美国共有282项反倾销税和反补贴税，涉及全球36个国家的120多种产品，其中约有41%是针对中国，包括消费品、钢铁产品、农产品、海鲜和化学品等多个类别[7]。只要危害或将要危害进口国竞争力的产品，就可以将出口国产品列入“双反”产品调查和征收的范围。中国遭受“双反”调查的产品范围逐渐扩大，从以前的低附加值产品（轻工和化工等相关产品遭受调查的比重大幅度下降）逐渐转向高附加值的产品（标准钢管、无缝钢管、油井管及轮胎等）。从一定意义上反映出中国目前出口产品应对WTO相关规则方面没有引起足够重视，并未站在战略高度来审视这一现象的存在。

然而，国际贸易存在的这种现实不平衡状况还可以从贸易伙伴国之间的开放程度中深入探讨，即中国在其具有优势产品的出口贸易没有采取限制措施。相反，美国则在其具有优势产品的出口贸易上限制向中国的出口，其结果是两国都无法充分地利用对方的市场进行优化配置资源，导致两国贸易失衡和贸易摩擦的增加和升级。因此，中美两国之间需要审慎对待这样一个具有战略意义的议题，最终的结果对双方的贸易深度和广度都会产生重要影响。美国“双反”的示范效应势必会在其他国家对华产品采取歧视性贸易政策，增加了中国出口产品的成本和难度，也加大了中国与其他贸易伙伴贸易摩擦的可能性。

4 中国战略性新兴产业应对“双反”贸易救济优化发展的对策

近年来，随着中国在对外贸易中地位的迅速提高和出口规模的不断扩大，欧美等国家为实现保护国内产业的目的，对中国频繁地实施了“双反”措施，在客观上减弱了中国出口产品的比较优势，阻碍了中国对外贸易的发展。“双反”调查正在成为一些主要贸易伙伴国家经常采用的手段，中国要积极应对和合理回击，相应地采取对等手段来保护国内市场和国内企业的正当利益，注重从宏观和微观两个层面把握机遇寻求贸易关系的平衡。

4.1 宏观层面的国际对策

中美贸易平衡实际上居于全球贸易均衡的核心地位，只有从互补共赢的战略角度把握中美贸易平衡，才有助于缓解和化解所有贸易对手之间的贸易摩擦。首先，从中美两国贸易模式的基本性质来看，两国之间是互补和互惠互利的。从贸易的演变格局来看，中国在货物贸易方面具有比较优势，而美国则在服务贸易方面具有比较优势；从货物贸易的内部结构来看，中国在服装类、鞋类、家用电子类等劳动密集型产品方面具有比较优势，美国则在一些资本和技术密集型产品方面具有比较优势。因此，两国之间通过相互利用市场和优化资源配置而从贸易中实现双赢。其次，要统揽全局对待两国协调的空间与诚意。中国是世界上最大的发展中国家，美国是世界上最大的发达国家，两国经济在发展阶段上存在着显著的差异，两国之间因明显不同的要素禀赋结构而具有很强的贸易互补性，因此双方贸易协调发展的空间和潜力很大。最后，在国际政治上，中美两国具有诸多共同的战略利益，共同发展的意愿十分明显和强烈，因小失大是没有战略前瞻视角，这是与互惠双赢的共同理念背道而驰的。有效处理中美之间的分歧与贸易摩擦，也有助于打通中欧之间的政治壁垒和贸易保护，这对于全球贸易均衡无疑起到稳定器的作用。

4.2 微观层面的国内对策

第一，要注重技术创新和掌握关键核心技术，持续地开展基础性、前沿性研究，为战略性新兴产业的发展奠定良好的技术储备。光伏产业由盛及衰的根本原因就在于其自身的快速发展并没有改变“两头在外”的畸形产业结构。一方面，国内企业未能掌握关键核心技术，只是充当了海外廉价组件的生产商和代工商。例如，目前多晶硅产业提纯的核心技术主要掌握在国外七大厂商（包括美国的Hemlock和MEMC、挪威的REC、德国的Wacker、日本的Tokuyama、Mitsubishi Material和Sumitomo Titanium等公司）手中，它们因垄断了全球多晶硅原料的供应而获得了太阳能产业极为丰厚的超额利润。另一方面，国内大多数光伏设备需高价被动从国外进口，无形增加国内光伏下游市场的研究开发成本[8]。作为战略性新兴产业，中国光伏产业也应加速蜕变，不仅要摆脱过去那种创新能力弱、核心技术少、过分依赖国际市场的发展模式，同时还要遏制新兴产业的产能盲目扩张和产业结构的优化升级，这一过程中政府的产业政策扶持和引导作用至关重要和不可或缺。

第二，加强产业规划和上下游产业链的合理布局，构建战略新兴产业与传统产业之间的有机协调，提升国家综合产业国际竞争力。在多晶硅等光伏产品已出现产能过剩的情况下，有关政府和企业要合理规划投资，针对多元化的光伏市场需求开发相关的差异化产品，提高产品和服务质量，避免产品同质化和行业内部恶性竞争。要将发展战略性新兴产业和传统产业升级之间形成有效衔接，这种产业之间的反馈回补机制有利于提高整体产业的综合效能。通过不断整合现有资源，加快应用高新技术和先进适用技术改造提升冶金、纺织、化工等传统产业，不断推动传统产业集群发展和产业优化升级。以光伏太阳能、风电装备为主的新能源产业，以石化新材料为主的新材料产业，以船舶、铸件等重大装备制造为主的现代机械制造产业，以服务外包、化学创制新药、中药制药为主的生物医药产业，以集成电路封装、光通信器件、多层线路板、RFID技术应用为主的电子信息和传感网产业等战略性新兴产业多点带动和多维驱动发展。在经济全球化的大背景下，一定要充分有效利用国内和国际两个市场，整合国内和国际两种资源，以发展战略性新兴产业为契机培育新的经济增长点，加快推进中国整体产业结构的优化升级和综合国际竞争力的提升。

第三，要妥善处理和积极应对“双反”措施等各种形式的国际贸易救济。经济全球化促使国际金融市场、产业分工和科技创新合作共同发生作用，中国在为全球市场提供质优价廉产品的同时，有效降低了各国光伏产业的建设成本和应用成本，也为应对全球气候变化和发展低碳经济做出了积极贡献。对于欧美等国家采取的贸易救济措施，政府、相关企业和行业中介组织都要充分做好积极应诉准备，对外增信释疑，共同维护产业和企业的合法权益。中国对自美国进口的取向性硅电钢实行“双反”调查，就是对国内市场的合理保护和对公平市场环境的维护，是一种积极应对的姿态和策略，同样也会给予贸易对手滥用国际贸易救济措施的有效防御和回击。从长期来看，欧美针对中国光伏等新能源产业的壁垒将继续存在，特别是在技术贸易壁垒方面将更加苛刻。与此同时，随着智能电网等相关配套设施的逐步完善以及配套政策的推出和有效落实，中国光伏需求未来将有极大的提升和增长空间。同时，强化本国政府和行业协会组织在保护和支持国内产业、增强其国际竞争力方面重要的协调和管理作用，切实建立反倾销预警系统，及时监控国外产品的进口以及通报国外反倾销动态，提高国内企业联合应对“双反”措施的能力。

第四，运用WTO相关规则维护自身正当的合法权益。首先，要善于运用原产地规则合理规避“双反”救济。美国法律规定，如果输美组件所使用的电池片原产地为中国大陆以外的地区，则将不被征收反倾销和反补贴税[9]。据了解，欧盟成员国意大利和希腊的法律规定，如果光伏发电项目的主要零部件原产于欧盟国家或欧洲经济区国家，该项目生产的电力即可获得一定金额或比例的上网电价补贴。以意大利为例，2010年中国光伏电池片和组件对意出口额为48亿美元。2011年意方出台上述补贴措施，当年中国相关光伏产品出口额降至38.8亿美元；2012年前9个月对意出口额仅为7.6亿美元，同比下降78.8%[10]。欧盟部分成员国使用的上述补贴措施违反了WTO关于国民待遇和最惠国待遇的规定，其实质构成了WTO规则中禁止使用的进口替代补贴，已经严重影响中国光伏产品的正常出口，损害了中国作为WTO成员正当的合法权益，因此中国政府有权利、也有责任为本国光伏企业争取公平的国际贸易环境。中国商务部决定自2012年11月1日起对原产于欧盟的太阳能级多晶硅进行“双反”调查，并将本案与2012年7月20日商务部已发起的对原产于美国和韩国的进口太阳能级多晶硅反倾销调查及对原产于美国的进口太阳能级多晶硅反补贴调查进行合并调查。其次，中国政府应该适时将有关争议提交WTO争端解决机制，既可以防止一些成员方滥用WTO相关含义模糊的条款来侵犯本国企业的利益，又可以进一步促进WTO规则和各成员方关于反倾销反补贴立法的完善，从而避免“双反”措施成为一种新的非关税贸易壁垒。由于起诉国采用非市场经济方法计算并征收反倾销税和反补贴税，非市场经济方法的使用使得起诉国在对中国产品的“双反”措施不可避免地造成了双重救济，这种做法有违WTO的基本准则，严重背离了贸易救济的公平理念，也与贸易救济旨在抵消其国内产业遭受的损害的目标相冲突。

[1] [2] [3] 何静新,李禾.光伏产业如何应对“双反”寒流？[N].科技日报,2012-11-1(第006版).

[4] 熊学慧.江西新余“救赎”危局[N].中国经营报,2013-1-7(第T15版).

[5] 梅新育.谁将是“太阳能战争”的赢家[EB/OL].中国经济报告,2012-11-07,转自中国太阳能发电网http://www.solarpwr.cn/bencandy.php?fid=61&id=9647.

[6] 王春蕊.美国“双反”出新规[J].中国海关,2012(9).

[7] 王宗凯,阳建.美国对中国等7国冰冻温水虾发起反补贴调查[EB/OL].新华网,2013-01-19,转自新浪财经：http://finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/20130119/113714340054.shtml.

[8] 宋亮.光伏业须自力更生应对欧美“双反”[N].中国能源报,2012-10-15(第002版).

[9] 马芸菲.美光伏“双反”终裁出炉，中国光伏深受贸易保护主义之害[N].中国经济导报,2012-10-13(第 B02 版).

[10] 孙韶华,王璐.中国将欧盟光伏补贴措施诉至WTO[N]. 经济参考报,2012-11-06(第001版).