新疆地方政府融资平台存在的主要问题

新疆大学经济与管理学院 冯金辉 郑佳莹

政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

1994年至1999年期间，各地政府从经营城市的角度出发，纷纷成立了类似于城市建设投资公司、国有资产管理公司等，地方政府融资平台开始了探索过程。近几年，地方政府投融资平台的数量和融资规模的飞速发展，目前已达到十万亿级的规模。

目前，新疆的政府融资平台形成了以国家开发银行、农业发展银行为主，国有商业银行、股份制商业银行与农村信用社共同参与的格局。截至2013年6月末，全区共有融资平台136家，贷款余额1351.6亿元。其中，国家开发银行贷款余额652.3亿元，占比48.2%；农业发展银行贷款余额176.6亿元，占比13.1%；其他金融机构占比38.7%。

不容置疑，这些年地方政府融资平台在支持民生工程、基础设施建设、城镇化建设等方面做出了巨大的贡献，但同时也存在一些问题，这些问题如果得不到重视，未来可能会加剧融资平台的风险，给地方政府带来很大的偿债压力。

1 存在的主要问题

1.1 法律风险

首先，从法律角度上，财政承诺方式实质是一种特殊的保证担保。我国《担保法》明确规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。因此，财政承诺还款的方式违反了国家法律的规定，一旦出现法律纠纷，银行的权益很难得到有效维护。

其次，地方人大通过会议决议把平台公司贷款的还本付息计划纳入财政预算，并为其提供担保。从表面上看回避了“政府担保无法律效力”的问题，但由于人大也不是一级经济实体，不具备承担保证的合法条件，因此，人大的会议决议也不具备合法性。

1.2 信息不对称

以地方财政或政府信用担保等为背景筹集的信贷资金，实际上已经构成地方政府的隐性及或有负债，银行无法掌握地方政府融资总规模、负债规模和财政收支等情况，难以真实全面评估地方政府还款能力，对项目贷款也缺乏充分的风险评估。当地方政府债务规模膨胀、债务约束机制弱化和还本付息财源出现意外，融资平台贷款易发生偿债风险，对银行业稳健经营形成潜在风险压力。

1.3 过度举债诱发逾期风险

个别地方政府融资平台举债未对偿债能力及项目发展进行科学测算，以至过度举债，远超过规定的警戒线，存在资不抵债的风险隐患。如某地区为“缓解工业缺水矛盾”，并结合当地“独特的气候特点适宜发展设施农业”以及“交通便利，有利于农产品的集散和流通”等优势，从2009年开始，利用政府融资平台大力发展设施农业基地建设。截至2012年末，该地区共建成41993座大棚，涉及政府融资平台贷款余额15.43亿元。由于过度举债，平台项目(设施农业)自身现金流无覆盖，融资平台贷款多次出现逾期。在多方协调下，债权行(社)与地方政府通过调整贷款还款计划，将2012年及2013年部分贷款还款时间向2014年至2017年延伸均摊。从长远看，平台项目自身投资回报率低造成的到期风险并未从根本上得以解决，集中还款压力较为突出，逾期风险隐患依然存在。

1.4 公司治理不规范，难以形成稳定现金流

一是多数平台公司自身没有专门的经营场所及经营产品，公司内部也没有专业的管理机构和专职的管理人员，很多地区平台公司法人由政府领导兼任，缺乏经营意识，无法整合成真正按市场化运作的商业化经营公司，在“借、用、管、还”等各环节上尚未建立完备的管控机制。二是政府融资平台的资本实力较弱，且在资本结构中易变现、能产生持续优质现金流的资产不足，融资平台的还款来源主要依赖财政补贴、BT协议项下的现金流等。如某地区设施农业平台公司实行“平台公司统贷，政府统建，行政措施推动”，平台公司作为承贷主体统贷信贷资金用于大棚及相关基础设施建设，应为还贷第一责任人，但平台公司实际仅承担融资责任，建棚之初构想的“按照农户种棚收入实行比例返还用于偿还贷款”的还贷机制并未建立，缺少种棚收入返还制度安排，大棚种植收入无法形成平台公司项目经营现金流，酿成偿债风险。

1.5 补充抵押担保难以处置

当前，落实平台贷款风险缓释措施的较为普遍的做法是补充土地抵押，但相当部分的平台公司获得土地并未缴纳足够的土地出让金，且出让土地多集中于远离城区的偏远地段，如一些林地、戈壁滩等。抵押物价值难以估算且难以变现，平台公司获得土地后，账面资产虽有增加，但实际财务状况并未发生本质变化，银行也难以对抵押物进行有效管理和处置。

1.6 平台贷款结构有待进一步调整

截至2013年6月末，新疆省级融资平台及乌鲁木齐城投公司，贷款余额占全疆的84.53%；其余133家主要集中在县(市)域，具有数量多、融资规模较为分散的特征，余额占比为15.47%。此次调研得知，县域基础设施建设资金需求迫切，且具备一定的偿债能力。鉴于新疆地域经济结构及社会稳定发展的特殊性，我区的平台贷款应进一步向县域倾斜。

2 融资平台持续发展的几点建议

2.1 完善法律法规，降低法律风险

一是尽快出台规范地方政府债务管理的法律法规，规范政府投融资平台的操作流程，明确投融资平台与地方财政的关系，建立出资人责任制，明确偿债责任。二是建议国家相关职能部门完善《担保法》、《预算法》等法律法规，对地方政府融资及还款资金安排等事项进行规范，明确地方政府出具担保的法律问题。

2.2 科学评估，适度举债

(1)摸清家底。地方政府应统筹核算自身拥有的财力和资源，科学预期财力增长，注重资本金来源可靠性分析，强化财政预决算、发展规划和统计监督管理，建立定期资产清查及公共资源评估机制，准确测算自有资产价值，做到“量力举债”；平台公司应加强财务管理，准确核算自有资产、营运资金及经营现金流水平，做到“量力而行”；银行业应开展全面风险评估，通过工商、征信、财政及同业渠道，全面把握地方政府债务规模、平台公司资本、投向项目偿还能力、资产质量、还款资金安排等信息，准确把握财政偿还能力和平台公司经营实力，做到“量入为出”。(2)算清成本。融资平台举债规模增长过快，偿债压力增大是风险的具体表现。对地方政府而言，应合理确定政府性债务统计口径，通过测算“债务率”、“偿债率”等指标，严格实行债务风险控制，防止“过度举债”；平台公司应严格执行资产负债、收入成本等偿债比率控制，准确测算融资债务规模和还款资金需求，确保债务水平与还款水平相匹配，防止“过度融资”；银行业应建立完备的地方政府负债监测指标体系，动态监控地方债务总水平，同时以测算贷款项目现金流情况为基础，强化项目投资与贷款规模配比控制，防止“过度授信”。

2.3 加强信息沟通，建立协调工作机制

在推进政府融资平台贷款清理规范过程中，地方政府职能部门、平台公司、监管部门及银行业金融机构应当建立协调工作机制。首先，打造诚信政府，培育健康的市场主体，建立信息披露机制，及时将融资平台的资金状况、负债水平以及项目效益等公之于众，接受社会监督。其次，平台公司应加强与地方政府、银行及监管部门的汇报沟通，及时反映存在的问题及相关建议，合力推进风险化解。最后，监管部门应就融资平台贷款的相关政策，及时向地方政府汇报、沟通，准确传导政策要求；同时，加强对银行业金融机构的监管督促，严格按照国家有关融资平台贷款规范的相关要求，积极配合地方政府做好平台贷款规范管理工作。

2.4 合理配置、科学经营平台贷款

在县级财政收入不足以建设和完善民生工程的情况下，融资平台应以市场为导向，侧重于支持造福人民群众的民生工程。以融资平台为载体，发挥政府和银行的优势，实行贷前、贷中、贷后的有效管理，共同建立投融资体系的长效机制，壮大融资平台的经济实力和抗风险能力，使融资平台逐步形成融资—收益—再融资—再投入—再收益的运营机制，实现融资平台建设的良性循环和滚动发展。

2.5 拓宽融资渠道和风险分散渠道

完善的资本市场融资渠道，能有效降低融资平台财务成本，同时也能分散银行信贷的集中度风险。鼓励平台公司运用企业债券、中期票据、短期融资券等多种方式相结合共同筹措资金。政府应统筹考虑融资平台总体负债规模与自身偿债能力的匹配程度，加强对融资平台的全面风险管控。

2.6 建立融资平台贷款的风险补偿基金制度

设立由政府、平台公司共同出资的风险补偿基金，用于向银行与政府共同确定的优质平台项目发放贷款的风险补偿，定期由财政按还款计划将资金划入该账户。通过对保证金账户余额的监测工作，确保平台贷款还款资金及时到位，形成有效利用平台贷款支持地方经济发展的良性循环。

2.7 实行差别化平台监管政策

根据中央新疆工作座谈会精神，新疆的跨越式发展，必须实行特殊支持政策。在新疆市场经济不发达和融资机制不完善的情况下，应结合新疆实际，积极争取差别化平台监管政策及信贷政策，加大新疆平台贷款的授信规模，争取为新疆跨越式发展寻求更多的政策支持，对于符合国家政策要求并且真正为民造福的基础设施项目平台贷款积极予以支持。

[1] 银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见(银监发[2013]10号).

[2] 闫瑞华.对新疆地方投融资平台的分析[J].山东纺织经济,2012(6).

[3] 人民论坛编辑部.专家称地方政府投融资平台应尽快规范[J].人民论坛,2010.