广东基础教育特色均衡发展的现状与对策

2013-08-15胡海建

肇庆学院学报 2013年3期

胡海建

（肇庆学院教育学院，广东肇庆 526061）

一、广东基础教育的现状

（一）广东基础教育取得的主要成绩

改革开放以来，广东省委省政府大力办教兴学，建成了全国最大规模的教育体系，实现了义务教育从缴费到免费的跨越，保障了广大人民群众受教育的权利[1]。根据统计，2011全省基础教育各类学校达20 034所，在校学生数16 735 802人，平均每所学校为835人；教职工数948 719人，专任教师数836 973人，生师比为17：1(学生与专任教师比为19：1)。具体而言，2011年，广东全省小学学校数15 168所，小学毕业生数1 619 684人，小学平均升学率95.92%；小学招生数1 408 922人，小学在校学生数8 220 577人；小学教职工数430 652人，小学专任教师数385 860人。普通中学教育稳步发展。2011年广东各市普通中学4 328所，其中高中1 012所，初级中学学校数3 316所；普通中学毕业生数2 249 932人，其中高中630 863人、初中人1 619 069；普通中学招生数231 8487人，其中普高777 547人，初中1 5409 40；普通中学在校生人数6 994 700人，其中普通高中2 204 135人，初中4 790 565人；普通中学教职工数457 435人，其中专任教师405 120人，高中专任教师137 112人，初中专任教师268 008人。中等职业教育有序发展。2011年广东各市中等职业学校数538所，毕业生数366 543人，招生数550 297人，在校生人数1 520 525人，教职工数60 632人，其中专任教师45 993人[2]。

总之，广东省通过加大教育投入，办学条件得到显著改善，教育改革逐步深化，基本形成了各级各类教育协调发展的格局，基本建立起教育可持续发展的体制机制，教育公平迈出重大步伐。教育的发展极大地提高了全省人民素质，推进了科技创新、文化繁荣，为经济发展、社会进步和民生改善作出了重大贡献[1]。

(二)广东基础教育存在的问题：发展不均衡困扰广东基础教育的发展

但是我们也应该清醒地看到广东基础教育面临的问题与挑战。“面对前所未有的机遇和挑战，必须清醒地认识到，我省教育还不完全适应经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求。教育观念相对落后，城乡、区域义务教育资源配置不合理，”“中小学生课业负担过重，素质教育推进困难；一些地方党委和政府履行领导、发展和管理教育职责不充分，教育投入明显不足，教育优先发展的战略地位尚未得到完全落实。接受良好教育成为人民群众强烈期盼，深化教育改革成为全社会共同心声。”[1]

广东省第十一次党代会要求，深化教育改革，促进教育公平，创建教育强省，争当教育现代化先进，打造南方教育高地，走出一条具有广东特色的教育发展路子。这一战略决策完全符合省情新特征在教育改革发展上的要求。

所以当前要统筹全省教育研究资源，建设省内一流教育智库和国内著名教育研究机构，加强教育改革发展的理论研究、战略研究、政策研究和应用研究，推动形成体现广东理念、广东特色和广东风格的教育理论成果和实践经验，打造南方先进教育思想理论并形成实践高地。

根据省委的要求和广东教育的省情，广东要打造南方教育高地，走出一条具有广东特色的教育发展路子还面临一系到的问题与挑战。

1.城乡教育资源的行政配置不均衡，导致区城教育之间发展的不均衡。由于广东珠三角与东西两翼、山区的经济发展不均衡，严重制约各地教育资源的行政配置。2011年，广东珠江三角洲、东翼、西翼、山区人均生产总值分别为77637元、21 850元、27 485元、22 205元，地方财政一般预算收入分别为3674.70亿元、191.91亿元、181.10亿元、246.28亿元[2]。由于珠江三角洲、东翼、西翼、山区经济发展方面的巨大差别必然导致广东省城乡学校在教育经费投入、师资、设备设施等方面的差别悬殊。

（1）财政教育投入尚未随财政支出和教育事业发展同步增长，大部分地级以上市教育支出占财政总支出比例未能实现逐年提高，个别地级以上市生均预算内教育经费和预算内公用经费未能逐步增长。2008年、2009年、2010年全省教育支出占财政支出比例分别为18.61%、18.53%、17.00%，没有实现逐年增长。根据各地级以上市财政局向市人大提交的财政预算执行情况报告数据，2010年全省各地级以上市教育支出增幅与财政一般预算支出增幅比较：从全省来看，有14个地级以上市教育支出年增幅低于财政一般预算支出年增幅，其中低10个百分点以上的有珠海、广州、深圳、清远、阳江、云浮、揭阳、潮州等8市；从市本级来看，有云浮、清远、广州、珠海、揭阳、湛江、东莞、汕尾等8个市的市本级低10个百分点以上。2010年全省各地级以上市教育支出占财政一般预算支出比重：有14个市教育支出占财政一般预算支出比重低于上年，其中，下降2个百分点以上的有揭阳、清远、阳江、广州、潮州、云浮等6个市；从市本级来看，云浮、揭阳、潮州、汕尾、汕头、广州、珠海、东莞等8个市的市本级比重低于10%。部分地级以上市生均预算内教育经费和生均预算内公用经费未能逐步增长。茂名市辖各县（市、区）中等职业教育国家助学金的地方配套资金一直未落实[3]。

（2）欠发达地区个别市未按时解决中小学代课教师问题，部分地市“有编不补”情况严重，教师学科结构不合理，中等职业教育“双师型”教师紧缺，欠发达地区教师待遇偏低，队伍不稳定。

据统计，全省教师编制753 488人，在编教师736 659人，空编16 829人。教师空编、缺编的直接后果是产生大量的代课教师。2003年统计全省的中小学代课教师49 118人，其中小学39 010名，初中10 108名，尤其是粤东、粤西地区，学校聘用代课教师情况严重[4]36。到2010年底，汕头仍有3937名代课教师，汕尾有1556名代课教师。2009年、2010年，19个市核定中小学编制分别为783 697个和785 080个，实际在编人数716 978人和736 720人，空编数66 719个和48 360个，空编率分别为8.51%和6.16%。2010年欠发达地区空编情况较为突出，空编率超过10%的市有：汕头（20.53%）、汕尾（18.23%）、湛江（13.25%）。大量空编是产生代课教师的主要原因，如果空编问题不解决，代课教师将再次出现。中小学教师学科、专业结构不合理。农村义务教育阶段学校缺乏英语、体育、美术、音乐、科学、信息技术等学科教师。中等职业教育“双师型”教师紧缺，2010年我省中等职业教育专任教师中“双师型”教师比例仅有38%，欠发达地区“双师型”教师比例更低。具备教师资格的学前教育教师比例不到一半。欠发达地区部分县区未理顺公务员津补贴的发放，教师工资福利待遇“两相当”工作未能实现；少数地区教师工资待遇偏低，近几年出现了一些教师向湘、桂、赣等地回流的现象[3]。

（3）区域间城乡教育资源配置不均衡，导致大班额情况严重。欠发达地区义务教育资源短缺，部分地区义务教育大班额情况依然严重。2010年，全省初中87679个班，66人以上大班额19683个，占22.45%。66人以上大班额全部在欠发达地区，其比例40%以上的有5个市：汕尾（69.04%）、湛江（51.67%）、汕头（49.53%）、茂名（48.74%）、揭阳（44.42%），其大班额班数量达15040个，占全省大班额总数的76.41%。惠来、陆丰、潮阳、遂溪、濠江、潮南、高州、电白、化州、廉江、陆河、雷州等12个县（市、区）大班额比例在60%以上，其大班额数量共11 204个，占全省大班额总数的56.9%。欠发达地区义务教育规范化学校覆盖率低，仅达26.25%；其中河源、茂名、汕尾等3市覆盖率低于15%[3]。

2.区（县）域内城乡公共教育资源配置不均衡，义务教育发展不均衡仍然是我省基础教育发展中的主要矛盾。

广东省区（县）域内城乡公共教育资源配置不均衡，主要表现是优质教育资源只向少数学校倾斜，结果造成区域内学校之间师队伍结构不合理、素质偏低，学校设施设备达标比例低，教育信息化水平远远落后于城镇。2010年，全省城镇小学专任教师本科及以上学历的比例为33.48%，高中及以下学历的比例为9.44%；而农村小学专任教师本科及以上学历的比例只有9.88%，高中及以下学历的比例却高达26%。2010年，50个山区县所管辖的县镇小学体育运动场地面积、体育器材、实验仪器达标率分别为51.09%、44.29%、44.57%；建立校园网学校比例为36.73%，计算机生机比20?1，生均仪器设备总值为472元，而山区农村小学体育运动场地面积、体育器材、实验仪器达标率分别只有17.46%、11.34%、11.58%，建立校园网学校比例只有3.8%，计算机生机比47：1，生均仪器设备总值仅235元[3]。结果是校际之间办学水平的差异导致择校风愈演愈烈，许多农村学生无奈之下选择到城里就读，相对薄弱学校的生源每况愈下，生存发展受到严重挑战，同一地区不同学校间的发展不均衡现象加重。

3.群体之间教育发展不均衡，一些教育热点、难点问题仍有待解决。首先是外来流动人员子女义务教育问题。2010年，全省义务教育阶段在校生中有外来流动人员子女313.88万人，占全省义务教育在校生总数的23.27%。与2009年相比，全省外来流动人员子女增加35.35万人，增长12.69%。省外户籍在粤外来流动人员子女159.57万人，占外来流动人员子女总数50.84%；本省籍外来流动人员子女154.31万人，占外来流动人员子女总数的49.16%。外来流动人员子女主要集中在珠三角9市，占81.59%。目前，外来流动人员子女平等接受义务教育的权利还未得到充分保障。珠三角地区部分市县仍未出台外来流动人员子女接受义务教育的具体办法。

其二是学前教育资源短缺，整体水平不高，部分地区“入园难、入园贵”问题突出。2010年，全省学前教育入园率为82.57%。学前教育公共教育资源相对紧缺，公办幼儿园比例偏低。全省幼儿园11 161间，其中属教育和其他部门办1 149间，集体办1 364间，民办的8 648间；民办幼儿园占77.48%。全省1 183个乡镇中，有398个乡镇没有建成乡镇中心幼儿园，占乡镇总数33.64%，大多数行政村没有幼儿园，农村幼儿入园难。在岗幼儿教师不具备幼儿园教师资格的比例过大，全省幼儿园园长、专任教师高中和高中以下学历占51%，没有职称的占75.1%。

其三是特殊教育发展滞后。按照国家要求，每个地级以上市及30万人以上的县（市、区）必须有一所综合性的特殊教育学校，但目前，仍有汕尾、河源、揭阳、潮州等地级市未建立特殊教育学校。30万人以上的县（市、区）有60个未按要求设立特殊教育学校，我省的特殊教育学校和学位数量仍远远不能满足适龄残疾儿童少年入学需要[3]。

二、广东基础教育特色促均衡促发展的对策

广东围绕“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的工作思路，以义务教育均衡发展为重点，大力促进基础教育的特色均衡发展，具体策略是外延内涵齐发展、特色均衡促公平。

(一)外延发展是城乡基础教育特色均衡发展的基础

实现教育体制与机制的改革与创新，是促进基础教育特色均衡外延发展的重要举措。改革管理体制，推行教育行政体制改革，实现城乡义务教育的一体化；制定规划、调整布局，构建区域教育均衡发展；推行以“结对帮扶”为主体的管理体制改革，加速区域内教育均衡发展的步伐等等，都有利地促进了教育的公平均衡发展。

广东全省由珠江三角洲地区、东翼、西翼、山区四大片组成，不仅区域之间、而且区域内教育差别都很大，学校发展不够协调。缩小区域之间、区域内城乡之间、学校之间的差距，为城乡居民提供均等化的教育服务，促进社会和谐、彰显教育公平是广东教育均衡发展的目的与理想追求。而当前“广东省基础教育均衡发展要解决的重点，一是农村学校，二是薄弱学校，三是弱势群体。因此在推进基础教育均衡发展的进程中，既要抓区域的均衡，同时也要针对农村的薄弱学校和接受基础教育的弱势群体，有更多的政策照顾和倾斜。”[4]37为此着眼于打破城乡教育“二元”分割的格局，制订规划、创新管理体制、财政体制、学校运行机制，探索城乡义务教育特色均衡发展的实施模式，构建义务教育特色均衡发展的评估机制与有效策略就成为广东教育特色均衡发展的重要使命。

一是各级政府要在充分调研的基础上，统筹制订城乡义务教育特色均衡发展的规划。政府要组织专家学者认真调查研究教育均衡问题，“全盘考虑教育的均衡发展，做好全局性、系统性的策划。按照统筹规划、合理布局，立足当前、资源优化、均衡发展的原则，做好教育布局调整，同时推进学校的标准化建设。”按照统筹发展→合理规划→特色发展的路径规划发展区域和学校的特色教育。区域和学校要认真调研、摸清家底，寻找自身潜在的优势，即挖掘特色，寻找突破口，这是特色学校建设的起始点。珠海市金湾区按照“抓好规划，选定试点，分步实施”的原则，加快中小学校布局调整进程，先后进行了三期的学校布局调整，实现全区中小学无薄弱学校，中小学班额均少于48人，有效地促进了区域基础教育的均衡发展。学校布局的多次调整，市、区、镇共投入资金近3.5亿元，其中市政府投入近1亿元用于建设新校，区、镇政府投入2.5亿元用于征地、填土、完善教学设备设施[5]。

二是改革管理体制，建立以县为主的管理体制。当前基础教育以县为主的管理体制，就是要实现四个统一，即统一规划基础教育的发展，统一发放教师工资，统一管理教师队伍，统一安排学校公用经费，以县为主的管理体制就是要为县域基础教育均衡发展提供制度保障。

三是建立保障农村基础教育投入的财政体制。“确定不同层政府承担基础教育的责任，制定省、市、县、乡镇分担教育的比例；确定地税分担基础教育的比例；建立教育均衡发展专项资金，用于统筹农村教育的发展。”[4]39建立农村基础教育投入保障机制是教育均衡发展的重要保证。

（二）内涵发展是城乡基础教育特色均衡发展的关键

然而单纯地依靠城乡基础教育特色均衡的外延发展，显而易见的存在诸多问题：一是广大的农村地区还只是“吃财政饭”，在当前和今后一段时间靠政府大规模投资，实现“外延式”的教育优质均衡存在很大的困难；二是调整学校布局后，学校离家路途远，学生的交通食宿增加了家长新的经济负担，新的辍学问题又出现了；三是“结对帮扶”的形式对学校的发展只能产生短期的作用，不能从根本上解决教育优质均衡发展的问题。因此，一个学校的发展靠的是长期办学实践中积累的独特、优质、稳定的办学风格与优秀的办学成果，这样学校才有生命力，才会得到社会、家长、学生和政府的认可。

内涵的均衡是教育最大的均衡，坚持走内涵均衡发展之路，打造区域教育特色促均衡发展的品牌。一方面引进先进学校的教育理念和管理经验，有效地移植到薄弱学校；另一方面通过加强宏观调配，推进教育管理体制的系统改革，以内涵均衡发展提升学校办学质量和效益，建立起区域教育特色促均衡的品牌，向城乡教育一体化的目标奋力迈进。珠海市金湾区通过打造区域教育特色成为全国均衡发展的品牌就是最好的典范。金湾区以特色教育为突破口，以培养合格+特长的学生为宗旨，在全区开展争创特色品牌学校的活动，一批特色学校、绿色学校、文明学校诞生，全区呈现体育、艺术、传统教育、科研、课改等五大特色。

总之，遵照党的教育方针，依据当地经济建设、社会发展和学校的实际情况，确定本校的育人目标、优化学校教育内容、优化学校教学方法、优化学校组织系统，从而实现学校全局优化，形成学校特色，打造目标特色优化型、内容特色优化型、方法特色优化型和系统特色优化型等特色学校与品牌学校，是特色学校的建设目标，也是塑造校园文化精神、培养高素质人才的特色教育的理想追求。

三、广东基础教育特色促均衡促发展的思考

广东遵循“研行一体、区域统筹、整体提升、城乡共进”的原则，整合、统筹区域所有力量，深化“捆绑式”发展，高质量普及十二年基础教育，促进城市教育和农村教育，普通教育和职业教育，公办教育和民办教育的均衡、优质、可持续发展，探索出区域内推进教育均衡发展、初步实现教育现代化的基本路径、方法，形成具有较大推广价值的区域教育特色均衡发展模式。

（一）发展是推进区域教育特色均衡发展的关键

只有始终确立教育优先发展观、教育均衡发展观、教育协调发展观，才能不断满足人民群众对优质教育普及化的需求；才能通过办好每一所学校、教好每一个学生，保护他们的受教育权和发展权，从而体现教育公平；才能建设与区域经济、文化相匹配的现代教育体系，促进教育协调健康发展。

（二）经济是区域教育特色均衡发展的重要物质保障

教育经济学认为要发展一个地区的经济，就需筹措足够的资本，正如美国著名的经济增长理论学家刘易斯认为资本的增加是经济增长的第三个直接原因（制度、知识为第一、二个直接原因）；而资本的形成与配置与教育又密切相关。教育事业的发展，必需要有一定量的资本来支持，一个国家、一个地区教育的发展，很大程度上取决于该国家、该地区资本投入的多少，即教育事业发展的规模、速度应当同资本形成的大小数量相适应，如果教育发展水平超出经济发展水平，过分超前，教育就成了无源之水；反之，如果教育发展水平滞后于经济发展水平，就会严重影响经济的发展。教育经济学有一条规律，就是一个国家、一个地区经济的发展是以一个国家、一个地区的国民生产值（GDP）及地方生产总值（地方财政税收）为量度，即资本量度，而资本量度是教育事业发展的基础，即经济决定教育的规模、速度、层次、类型。由此可见区域经济的发展是区域教育均衡发展的重要保障。

(三）以评估作引领，集中区域智慧促进教育特色均衡发展是区域教育均衡发展的人力资源保障

按照以评促建、以评促改、以评促发展的方针，以课题研究的途径科学选择推进区域教育均衡发展的途径、方法。区域政府牵头应成立创建"区域教育特色均衡发展示范区"领导小组，统筹教育、财政、人事、建设等相关政府部门，按照区域教育特色均衡发展的指标体系全面推进特色区的创建工作。同时成立工作小组，严格按照“区域教育特色均衡发展示范区”的各项评估指标体系的评估要求办学，以确保创建目标顺利达成。

(四）以“结对帮扶”和品牌战略为突破促进内涵提升，以教育自主发展促均衡

以“结对帮扶”和品牌战略为突破促进内涵提升，以教育自主发展促均衡。一是进一步深化“结对帮扶”发展；二是通过实施学校品牌策划工程，迁移品牌学校的建设经验，强化文化引领，激励发展学校特色，以特色求均衡；三是通过实施教育教学指导制度、联系结对制度、学区论坛、学区片区联组教研、城乡学生互动交流等众多举措，进一步加大全方位的资源共享力度，进一步缩小城乡教育教学质量差距；四是通过完善现有的督导评估体系，实施“基础+发展”的评估模式，构建激发学校自主发展内驱力的新平台。

(五）以多元努力覆盖弱势群体，集中社会力量促特色均衡

以多元努力覆盖弱势群体，集中社会力量促特色均衡。一是大力改善接收进城务工农民工子女学校的硬件条件，以学校现代化改造推进城乡教育一体化。二是联合团委、关工委、镇人民政府等部门，构建区域教育无隙补偿平台，确保进城务工人员子女入学、确保贫困家庭子女入学、确保教育覆盖社区。三是对区内所有户籍居民实施十二年免费义务教育，同时出台低保户家庭学生和贫困伤残生的补助办法，实行均等的教育机会。

（六）以“人本关怀、关注生命”为主题的学校内涵均衡发展是区域教育特色均衡发展的落脚点和重要成果

以“人本关怀、关注生命”为主题的学校内涵均衡发展是区域教育特色均衡发展的落脚点和重要成果。一是彰显教育公平的原则。力求实现教育机会公平、教育内容公平、教育方法公平、教育效果公平。二是力推教育内涵均衡发展的原则。教育认知均衡、教育方式均衡、教育个体均衡。聚焦课堂，提高教学管理效能，完善教学评价机制，扎实提高教育教学质量。全面开展课堂教学模式改革，着力构建有效课堂教学，积极探索自主、高效、充满生命活力的课堂教学；大力开展有效教学研究，不断提高教学有效性，积极构建“以校为本”的教研、科研和课程机制；加强教育科研管理和指导，充分发挥教育科研在学校发展、校本教研、课程改革中的引领作用，全面促进全区各学校内涵均衡发展。

总之，通过构建全方位的教育均衡发展模式的建立和有效策略的构建，实现“让每个孩子都能上学，让每个孩子都能上好学”的目标，最大限度地彰显教育公平。