新形势下群体性事件的法律思考

李文芳

（肇庆学院 经济与管理学院，广东 肇庆 526061）

一、群体性事件概述

（一）群体性事件的概念及性质

学界对群体性事件概念性质的界定，目前尚无统一的观点。在我国，由于受不同时期的政治环境和经济、社会因素的影响，对群体性事件的认识也不尽相同。笔者认为所谓群体性事件，是指一定的群体基于某种目的，形成一定的组织，在特定的环境下实施的危害社会治安秩序、造成公私财产损失或重大影响的事件[1]32。

尽管群体性事件的外在体现会显示出某些对抗性的特征，但从总体上看，我国现阶段的群体性事件大多数属于人民内部矛盾，但简单的内部矛盾如处理不当也可能会发展成严重的对抗性群体事件。但是，我们对群体性事件不仅要看到它的负面消极效应，还应该看到它的正面积极效果，群体性事件处理得好可以是社会压力的减压阀，有利于促使政府加强和改进工作方法方式，更好地为群众服务。因此，只有正确认识群体性事件的性质，才能妥善审慎地处置好群体性事件[1]32。

（二）新形势下群体性事件发生的原因

从我国目前发生的一些群体性事件分析，其产生原因是复杂的而多元的，既有经济发展特殊时期，群众维权意识增强等方面原因，又有现实的具体群众利益事件成因[2]。总的来说，群体性事件产生的主因有以下几个方面：（1）社会转型产生的固有矛盾是群体事件发生的根本原因；（2）人们的利益冲突是引发群体性事件的直接原因；（3）利益诉求机制不顺畅是引发群体性事件的体制原因；（4）法制不健全是引发群体性事件的制度原因；（5）政府决策、处置失误是群体性事件发生的政治因素。

二、当前群体性事件处置中存在的法律问题

（一）群体性事件法律防范困难

群体性事件必定有一个酝酿、形成、缓解的过程。而群体性事件的酝酿期也就是矛盾形成和发展期。如能在这一阶段进行初期处置，即在事件发生前对群体性事件进行调控，防患未然，将取得最理想的结果[3]。然而由于相关法律法规的不完善造成难以在矛盾形成、发展期进行有效处置，法律防范方面难以避免群体性事件的发生。主要体现如下：

1.政策与法律存在冲突。从总体上看，党的基本政策与我国的法律都体现人民意志，追求的最终目标是一致的。但某些具体问题上，政策受制于制定者及执行者的主观因素，造成党的具体政策与国家法律之间出现分歧，进而影响执行，正缘于此，在群体性事件防范措施选择方面出现政策与法律的冲突，使得具体的执行者无所适从。

2.政府职能部门分工不清。当前，不少领导和部门存在理解上的偏差，认为群体性事件的预防和处置是公安机关一个职能部门的职责。实践中，易导致老百姓误以为政府动用警力“镇压”他们，激化群众的情绪，也容易被某些别有用心的人利用。

（二）群体性事件处置过程缺乏有效法律机制

我国的《集会游行示威法》规定：“举行集会、游行、示威，必须依照本法规定向主管机关提出申请并获得许可”。但实践中主管机关普遍采取审而不批的原则。这样一来，大部分非暴力性的、未损害公众利益的集会、游行、示威一下子都被划入了非法的、禁止的范围，这使得公民的该项权利很难得到行使。然而，群体性事件的数量并没有因此而减少，反而有愈演愈烈的趋势，正是因为正常的渠道无法充分表达群众的意愿和保护其正当利益，他们才会越轨，甚至采取一些违法的行为来呼吁社会关注。

群体性事件在实践中表现各异，在具体处置群体性事件的过程中，针对不同情形的群体性事件，地方政府会因群体性事件的突发性和临场变化，使得原有的预案在实践中不能发挥应有的应急处理作用，这就需要参与执法的领导和执法人员顺应现场情况作出临时紧急调整。而随之出现的诸多法律问题：临场的指挥权归属、负责人职责和法律责任，权力范围以及临场出现“打砸抢”事件后要求民警进行即时强制，等等。都尚未有具体明确的法律规定。

另外，如果在群体性事件的处置过程中造成人员伤亡，应如何确定赔偿的界限，如何界定执法人员的法律责任和行政责任，在群体性事件处置后由谁来承担法律后果等等，是实践中常常出现的现实问题，法律没有设定一个标准来分清界限和责任。这些问题如果处置不当，同样会导致矛盾加剧甚至激化，引发新的群体性事件。

三、完善新形势下群体性事件处置的法律思考

我们在处置群体性事件时一定要按照法律和政策办事。司法实践也告诉我们，要适应新时期群体性事件的发展与变化，保障和谐稳定的社会环境发展，必须不断地对现有的法律法规、群体性事件处置模式以及运行机制进行反思、发展与完善，做到综合治理，从源头上降低群体性事件的发生率。

（一）完善群体性事件相关法律制度

1.制定群体性事件的专门法

群体性事件的发生往往有着深刻和复杂的社会背景，处置不当将直接影响社会稳定和公共安全，甚至影响经济发展与和谐社会的构建。同时，群体性事件的处置主体通常涉及党和政府及各相关职能部门，因此，法律有必要对各级党委、政府和各级政府职能部门在具体处置群体性事件工作中的职责予以明确。有必要根据我国国情的变化发展对群体性事件进行独立的专门立法。首先，将群体性事件的防范制度纳入专门法，明确在群体性事件防范措施选择中，确保法律对党的政策有制约作用，党必须在宪法和法律规定的范围内活动。群体性事件的预防和处置是政府各个部门都负有相应责任的，应明确规定政府职能部门分工问题。第二，明确将群体性事件处置行动中的决定主体、执行主体、执法强度、执法装备等纳入专门法，保证处置的及时有效。第三，将处置群体性事件善后的具体工作纳入专门法，规范相关责任人的责任追究、矛盾解决、群众安抚等工作程序及内容。

通过专门法的上述规定，以达到下面效果：首先，独立的专门法，有利坚持依法行政，保证群体性事件处置的合法性。这既是建设法治政府、贯彻“三个代表”重要思想和维护最广大人民群众利益的要求，也是执法部门严格按照法定权限和程序处置群体性事件、避免矛盾激化的有效保证。其次，独立的专门法，有利于提高群众法律素质。通过对该法的宣传，让老百姓知悉相关法律规定，从而使他们理解和支持行政执法行为，引导他们通过法律渠道维护自己的合法权益，进而自觉的抵制非法鼓动，避免群体性事件扩大。

2.建立宪法诉讼制度，保护公民基本权利

随着社会经济快速发展及依法治国理念的不断深入，我国普通公民依法维护合法权益的意识和要求越来越强烈。我国宪法第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”此外，宪法第四十二条是关于公民劳动权的规定、第四十五条是关于公民获得物质帮助权。新时期下群体性事件的发生也往往源于公民合法权利受到侵害，而且大多数是公民的宪法性权利受到侵害，然而我国的宪法诉讼却一直是“空中楼阁”，很难对公民的宪法权利、基本权利进行有效的宪法诉讼保护。由此，在各地就容易出现因宪法性权利受到侵犯，却无合法渠道维权而引发的群体性事件。

在国际上，公民宪法性权利受保护程度是作为衡量一国宪政民主发展状况的重要尺度，因此，世界各国对国家的宪政制度都是重视有加。我国宪法也是规定了公民的基本权利，宪法序言载明：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责。”虽然我国宪法有明确规定公民的基本权利，但是，对于公民基本权利受到侵害后的救济方式却没有明确规定，也没有明确的公民宪政诉讼程序以及立法性文件来保障公民维护基本权益。当公民的基本权利受到侵害又没有渠道维权的时候，就容易引发群体性事件。因此，我们应尽快建立完善宪法诉讼制度，完善相关立法，既对违宪者起到惩戒作用，又对公众进行法治教育，从而提高全民法律意识，当宪法赋予的公民基本权利受到侵犯时，民众可以通过宪法诉讼维护合法权益。通过合法渠道，处置纠纷、化解矛盾、减少冲突、实现合法权益，从源头上预防和减少群体性事件的发生。

3.完善原有法律，建立和谐的法制体系

第一，进一步完善《集会游行示威法》。我国《集会游行示威法》规定了公民有依法集会、游行、示威的权利，并且依法集会、游行、示威，也是国家宪法赋予公民的基本权利，是公民发表个人意见、表达意愿的法定渠道。但是，在司法实践中，公民的这项基本权利却难以得到充分自由的体现。该法对公民聚会、游行、示威权利的行使设置了比较复杂的程序，普通公民鉴于程序繁杂就容易放弃合法的申请审批程序，容易被别有用心的人利用，发展成群体性事件。因此，我们要适当放宽对集会游行示威权利行使的限制，并且简化审批程序，平衡政府管理者和服务者之间的关系，充分兼顾到社会公共利益与社会承受能力的平衡处理。在切实尊重和保障公民基本权利的前提下，完善有关法律规定，有序地批准通过法定程序提出的合法的集会、游行、示威申请，引导群众依法在特定时间、特定地点表达合法意愿，这样既维护了法律的尊严，又能化解社会初级矛盾，减少潜在的群体性事件发生。

第二，制定和完善征地、拆迁、补偿、安置等特定法律法规。随着城市化的加快发展，我国城市建设也在大规模开发，相应的因征用土地和拆迁补偿安置引发的群体性事件明显增多。主要导火线是由于土地款处置方式不合理，分配不公，并且征用款项不透明，缺乏有效监督，导致当事人利益受损。尽管我国已相继实施《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规，但征地、补偿、安置、回迁仍旧没有一个统一的标准，没有纳入法制化的轨道，每个地方政府都有自己的衡量标准和行事作风，无规矩不成方圆，这就容易损害当事人合法权益，致使群众与政府矛盾重重，引发的纠纷和冲突频频发生。

为此，我们要制定和完善征地、拆迁、补偿、安置等特定法律法规，明确政府职责，规范司法程序，并在实务中引入司法制度(如聘请律师或公证员介入)，制定惩戒制度，保护当事人的合法权利。可以通过具体规定征用及拆迁过程的公开、透明程序，选取第三方评估机构进行独立的价格评估，确定因地制宜的估价及补偿标准，充分考虑失地农民的生活就业问题，完善征地及拆迁过程中的法律监督和维权的法律渠道及程序。这样既有利于实实在在的维护百姓权益，又有利于征地和拆迁过程中相关部门坚持原则不一味迁就，从而减少因征地房屋问题引发的群体性事件，维护社会稳定与和谐。

（二）提升政府工作人员的法律素养

我国政府根据新形势下的特点正大力推进政治体制改革，并着眼于公民各项政治权利和社会权利的应然状态和实然状态，从最大限度实现公民权利的角度构建权力体系，建立和完善权力监督制约机制；从民心民情的角度改进工作作风，提高自身的公信力，为群众做实事、办好事。这些工作最终的落脚点都集中体现在执法人员素质和行为上，因此，政府工作人员应具备良好的法律意识，贯彻依法行政的精神，减少执法矛盾，化解社会矛盾，自觉地站在法律之下去思考问题和解决民众问题，而不能站在在法律之外、更不能站在法律之上来看待问题，从而不断提高公务员队伍的法治意识和依法行政的水平。大力提高公务员的法治意识和综合素质无论是对化解社会矛盾、预防群体性事件的发生、还是在处置群体性事件的过程及善后工作，都起着重要的作用。

（三）加强普法教育，畅通诉求渠道

1.加大普法教育的深度及广度

法律作为一种社会规范，是维护社会秩序的最后一道防线。法律不仅规范着每个社会成员的行为，也调节着社会成员之间的各种利益关系，因此法律较其他规范更具有权威性、公正性和强制性。随着社会经济发展，我国的法制建设方面的进步也是显著的，群众法律意识有了明显提高。然而总体上，群众法律知识普及率、运用法律手段维权能力仍有待提高，特别是基层群众，农村群众的维权意识薄弱，维权的手段落后。因此，如何更加广泛且深入地开展全民法制宣传教育仍是普法工作的重中之重，政府应提高全体公民的法治观念和治安意识，引导民众通过合法的渠道表达利益诉求，使公民自觉地约束自身的行为，从而减少群体性事件的发生率。

2.畅通利益诉求渠道，引导依法合理维权

群体性事件发生的重要原因之一就是群众无法通过正常的渠道表达利益诉求。如果没有适当的渠道表达，群众就有情绪，一旦蔓延开来，矛盾会进一步激发，形成群体性事件，局面难以控制，后果极其严重。因此关注民生动态，畅通利益诉求渠道，政府从主动和被动两方面采取措施缓解矛盾，这样既能赢得群众的信任提高政府公信力又能提高政府服务管理水平。

政府可以通过网络平台、官方微博、电视、报刊杂志等方式了解社情民意，还可以通过民情员、专家咨询活动、群众听证制度等方式，针对群众关心的问题，积极主动进行相关国家政策、法律法规的宣传教育，引导群众通过合法手段和渠道表达利益诉求。对于我国目前的无序信访现象，则可从国家制度建设的宏观层面，重新整合信访的职能，赋予信访机构一定的执行权，及时处理群体性事件的初级阶段。通过调整机构，重塑减缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制。

四、结语

群体性事件是一个严重的影响社会稳定的问题，是社会政治、经济、文化、历史等诸多因素相互作用的综合反映，是社会各层次矛盾无法缓和达到临界状态而突然爆发的结果。笔者认为，处置群体性法律事件是一项综合的社会工程，需协调政府党委等各部门关系，考虑各种因素相互配合。其中的法律因素，是当前市场经济条件下，构建社会主义和谐社会过程中政府进行社会管理创新需要考虑的最主要因素，因此，各有关部门应高度关注重视群体性事件的预防及处置，本着“依法处置、标本兼治”的原则，既要确保人民群众的合法权利和利益诉求得到有效保护，又要维护社会主义社会的长治久安，从而促进我国社会主义法制建设不断完善，真正实现构建社会主义和谐社会的目标。

[1]黄凌娟.群体性事件概念之简析[J].公安教育,2007(3).

[2]胡甲文.浅析群体性事件的成因及预防对策[J].公安研究,2007(1):62.

[3]叶高.当前群体性事件的诱因透析及处置考量[J].理论观察，2007（4）:39-41.