逆民营化问题与完善我国公共服务供给

熊 星 谭新雨

（云南师范大学 历史与行政学院，云南 昆明 650500）

民营化是指由政府将公共服务外包给非政府的第三部门，由它们负责提供，并在提供的过程中引入私营企业的管理经验以及市场配置公共资源的理念，从而让公民做出选择的过程。这是基于委托代理理论基础上的一种分工理念，是经济学领域中关于租赁、承包、委托经营等经营模式在公共服务领域中的有效运用。20世纪80年代，以新公共管理理论为依托，以美国为首的西方国家就公共服务供给方式进行了改革和实践。不久，发展中国家也争相效仿，这样，在全球就兴起了一股民营化的浪潮，民营化的供给模式在回应顾客需求、提高服务效率等方面做出了杰出的贡献，但是，随着民营化供给模式在实践的不断发展，逐渐出现了以收回合同外包服务为主要形式的逆民营化现象。在学界，将这种将外包出的公共服务收回重新由政府提供的民营化发展趋势成为逆向民营化，也称逆民营化（reverse privatization）。这实则是相对民营化将公共服务由公共部门向非公共部门运动而言的逆向运动，因此，称其为逆民营化。

一、逆民营化的重要诱因：公共服务民营化改革中存在问题

民营化在发展的过程中之所以出现逆向回溯的趋势，是众多因素促成的结果。其中，国际时代背景的变化、理论基础的转换等方面的原因纵然是不可忽视的，但公共服务民营化改革中所呈现的问题，也是导致逆民营化现象出现的重要原因。民营化出现逆向发展的趋势，这正说明了在公共服务民营化过程中存在问题。民营化，简而言之，就是政府将公共服务外包给非公共部门，公共服务由公共部门向第三部门运动的过程。在整个过程中，涉及政府、承包方、公众、公共服务本身等几个主体。

（一）政府

1、缺乏有效监督。部分政府在将公共服务外包给第三部门后，缺乏应有的后续追踪和监督。第一，政府在外包公共服务后忽视了对公共服务质量、水平、公众满意度等方面的监控，第三部门在供给公共服务的过程中就拥有更大的自主权，从而引发了公共服务的质量低下、公众满意度等问题。第二，政府在外包公共服务的时候，忽视了公共服务质量标准、公共服务监督方面规章制度的制定，使得政府监督无从下手。第三，政府对公共服务的监督缺乏一条有效的监督渠道。从公共服务的生产者转变为公共服务的外包者，政府难以深入了解公共服务供给过程的细致环节。

2、招标过程中出现腐败。在政府外包公共服务的过程中，如果政府的自利性和政府的责任发生冲突且政府的自利性占据上风的话，就极容易滋生腐败。主要有以下几种形式：在政府公共服务项目招标前与承包商进行权钱交易，透漏标底。或者将公共服务项目外包给自己的亲朋好友，从而获取回扣。总之，在招标的过程中，寻租现象时有发生。

（二）承包方

承包方作为公共服务的供给方，理应在公共服务的提供过程中发挥积极的作用，但是，部分承包方却给公共服务的提供带来了负面影响，最终导致在公众的反对下服务被政府收回。

1、质量不达标。承包方在提供的过程中出现了公共服务质量、水平达不到公众的要求。部分承包方为私营企业，而企业是以盈利为目的，追求利益最大化。这就导致了企业在提供公共服务的过程中，为了降低交易成本而在公共服务质量方面打折扣。

2、侵害公众利益。有时候，承包方保证了部分收费公共服务项目的质量，但是，为了追求经济利益，只能利用信息不对称这一契机，通过抬高服务要价或虚报价格，从而赚取差价。这样，虽然保证了公共服务的质量，却造成了资源的浪费，增加了公共服务的交易成本，违背了政府外包公共服务的初衷。

3、欺上瞒下。一方面，利用政府部门的信任以及对具体实施环节缺乏了解，对政府进行隐瞒。另一方面，将公众视作弱势群体，忽视公众的需求，未在提供服务的过程中根据公众的需求适时地作出动态调整，这就使得公共服务的最终受益者的利益受损。

（三）公众

公共服务民营化的理论基础之一就是新公共管理理论，该理论强调公共服务的回应性、顾客导向，然而，公共服务民营化过程中却忽视了这一点。有些情况下，公众作为公共服务的受益方，在公共服务民营化的过程中，自身利益受到了损害。第一，公众对公共服务缺乏一条良好的诉求表达渠道。有时候，公众对公共服务的提供存在意见和不满，或者有良好的建议，但是不了解从何种渠道进行反馈，甚至不了解究竟是那一家企业在提供这方面的服务。第二，公众的利益诉求得不到重视。在有些条件下，公众通过游行、抗议等形式表达对公共服务的强烈不满，但是，并未受到当地政府乃至承包方的重视。第三，公众在公共服务民营化的过程中参与能力有限。主要表现在：公众的参与意识匮乏，表现得十分冷漠；公众的参与不够理性，一定条件下表现得十分极端，更有甚者酿成群体性事件。

二、辩证认识民营化在我国公共服务提供过程中的作用

就我国而言，虽然民营化在运作的过程中出现了很多问题，甚至出现了逆民营化现象，但是，我们也不能否定民营化取得的成效和作用，要理性地看待民营化在公共服务提供过程中的作用。

（一）民营化本身不存在固有的问题

民营化是以新公共管理为理论依托的，从理论上讲，它可以通过在公共服务领域引入市场机制、竞争机制来提高公共服务质量；它可以通过对顾客回应性的重视来提高公民满意度；它可以减轻政府的压力，降低服务成本。但是，从实践状况来看，公共服务在运行的过程中存在缺乏有效的监督、招标腐败、缺乏对民众需求的动态回应、缺乏公民的有效参与、国际时代背景的变化、理论基础的转换等一系列问题。这使得理论设计和实际操作存在极大的差异。这恰恰说明以下几点：第一，所出现的问题都不是民营化自身固有的无法改变的问题，而是在运行过程中出现了没有预计到的问题。第二，不难发现，民营化各个参与主体自身存在问题，他们在推动公共服务民营化的过程中也存在操作层面的问题。然而，这些问题中包含大量的主观因素，这是理论设计过程中始料不及的。因此，要辩证地认识民营化在公共服务提供过程的作用，及时反思公共服务民营化过程中出现的问题，根据出现的问题及时做出调整，并对部分不适合实行民营化的公共服务进行及时回收外包，从而正确地实践公共服务民营化。

（二）民营化在实践中发挥了一定的作用

尽管在公共服务民营化过程中出现了很多问题，并且出现了以回收外包服务为主要形式的逆民营化现象，但是，实践证明，民营化在我国公共服务领域发挥了一定的作用。例如，在医疗卫生领域，民营医院有效缓解了公立医院和患者的不协调供求关系，并且取得了相对较好的医疗效果，唯一不足就是收费相对公立医院较高，部分业务不能覆盖医保。云南知名的民营医院有：仁爱医院、华山眼科医院等，在相关领域里都具有一定的影响力和知名度。在科教领域，我国学术界广为使用的数据库：中国知网、万方、龙源、重庆维普等。以民营的形式提供数据库这种公共服务，尽管是收费服务，但是，服务周到，数据完整，给学者们带来了极大的便利。以就业的服务领域看，实行公共就业服务外包，有效地完善了政府的公共就业服务职能，为高校毕业生的就业提供了可靠的信息渠道，一定程度上缓解了就业压力，减轻了政府的压力。在速递领域，目前国内民营的快递公司如顺丰、申通、圆通、中通等飞速发展，在价格、服务质量、服务态度上比邮政都要有优势，而且覆盖了很多邮政快递所不能覆盖的区域，为民众乃至电子商务的发展提供了便利。民营快递公司的发展，一定程度上对邮政快递造成了一定的压力，促进邮政快递各方面的不断完善和改变。在民航领域，知名的民营航空公司有春秋航空有限公司、吉祥航空有限公司、东海航空有限公司、华夏航空有限公司、长安航空有限责任公司、金鹿航空有限公司、鲲鹏航空有限公司、祥鹏航空有限责任公司等。这些航空公司以价格低、折扣多的优势吸引了众多的消费群体，让更多的普通大众坐得起飞机，赢得了较高的客座率，也为民航服务提供了较好的辅助作用。

三、正确认识民营化，完善我国公共服务提供方式的对策

民营化自身不存在固有问题，所以，针对逆民营化现象出现的问题，不需完全否定民营化，而是要对公共服务民营化的相关内容进行及时适当的调整。

（一）公共服务领域倡导实行多元化公私混合提供模式

要实行多元公私混合提供模式，必须明确公共服务的多元提供主体、公共服务的多元提供方式和公共服务多元化的具体运行模式。

1、公共服务提供主体多元化。从目前的社会结构来看，提供公共服务的主体主要包括：第一，纯粹的公共部门，这主要是指政府。第二，私营企业。它作为公共服务的承包者，是公共服务重要的提供主体之一。第三，非营利组织（NGO），也称为第三部门。它具备非营利性、志愿性、公益性等重要特征。

2、公共服务的多元提供方式。依托政府出资可以分为：“政府出资，政府提供”、“政府出资，国有企业提供”、“政府出资，事业单位提供”、“政府出资，私企提供”、“政府出资，第三部门提供”五种模式。依托社会资本可分为：“私企出资，私企提供”、“第三部门出资，第三部门提供”，“第三部门出资，私企提供”等三种模式。

3、公共服务多元化的具体运行模式。公共服务多元化主要体现在竞争、补充、政府掌控三个方面。第一，竞争。竞争性主要体现在政府与企业之间的竞争；企业之间的竞争；第三部门和政府、企业之间的竞争等等。政府与企业的竞争：它主要体现在公共服务的一些领域（邮政、航空、科教等领域）部分外包给私营企业，形成公共服务提供过程中政府与企业并存，从而实现公共服务成本的降低和公共服务质量的提高。例如，在邮政领域，实现EMS和申通、顺丰等快递并存；在航空领域，实现东航、南航等国营航空与春秋航空、吉祥航空等私营航空并存。企业之间的竞争：对于部分公共服务，政府全盘外包给企业，但是，外包给不同的企业，让他们之间形成竞争，从而不断提高公共服务的质量，从而获得公众市场。例如，知网、万方、维普、龙源等数据库之间的竞争，让公众享受更为舒适的服务。第三部门和政府、企业之间的竞争。第三部门主要是指非营利组织（NG0）以协会、社团的形式从事救济贫困、保护生态环境、中介咨询等公益活动，对政府和企业形成一定程度上的压力。第二，补充。互补主要包括政府与企业之间的互补；第三部门对政府、企业之间的补充。首先，政府与企业之间的互补。企业为了追求自身利益最大化容易出现以下几个问题：在招标过程中行贿；在提供公共服务过程中降低服务质量或者提高服务价格；在公共服务提供过程中忽视公众的满意度和需求。这样，就需要政府进行监管，并作相应的制度补充。这时，政府需要做的主要包括：加强对企业提供公共服务过程的监管，制定公共服务质量及价格的标准，并严格按照这一标准对企业进行不定时的抽查；制定相关奖惩体系，发现企业在公共服务民营化过程中出现违规乃至违法行为进行严厉惩处或者收回外包的服务；畅通公民与政府、公民与企业的利益诉求渠道，通过信访办以及在企业设立相关民意征集机构来让政府与企业倾听民众的呼声。企业对政府的互补主要是减轻政府的工作压力，弥补政府在提供准公共产品和私人产品过程的不足，从而提供优质的公共服务。其次，第三部门与政府企业之间的补充。鉴于公共服务外部性导致的“搭便车”现象以及企业的固有功能缺陷，导致政府和企业提供公共服务过程中会出现“夹缝地带”，这就需要第三部门（非营利组织）来进行弥补。第三，政府掌控。主要表现在规范市场秩序、健全市场准入体系、协调各方利益、追求公平正义等方面。

（二）不同领域选择不同服务方式

在多元化公私混合提供公共服务的过程中，根据公共服务的性质有效划分适合各方负责提供的领域尤为重要，因为只有这样，才能避免出现民营化运行过程中的部分问题，使得民营化在公共服务过程中发挥更良好的效果。在公私合作中，公共服务领域的划分主要基于产品性质、主体服务动机、产品质量衡量的难易程度、服务表述的难易程度、监督成本、公民满意度、交易成本等几项衡量指标。第一，按照服务（产品）性质划分。政府核心职能必须由政府提供，不能外包，否则影响到国家安全和社会稳定。这一类的职能主要有：政策制定和建议、发展规划、管制规制、法律强制执行、应急管理、国防安全等等。第二，按照服务主体的能动性和积极性进行划分。对于交通服务、速递服务、航空服务等存在盈利的领域，企业承包服务的积极性是较高的，而对于这类行业，公务员的公共服务动机（PSM）反而不高。而对于监狱、社会福利方面，相反，公务员的公共服务动机（PSM）反而很高，企业承包的欲望反而不强。第三，根据服务（产品）质量衡量的难易程度。在公共服务领域，有的公共服务质量具有不可收缩性，即公共服务质量难以衡量。这类服务如果外包，就为非公共部门降低质量，牟取利益提供了可乘之机，因此，这类服务必须由政府提供。第四，服务表述的难易程度。部分公共服务是有明确表述的，服务的要求和标准都可以明确表述，这类公共服务可以被外包，如垃圾收集等。但是，如果服务表述的难度较大，较为抽象，那么，非公共部门是否在提供以及提供的质量如何就无从判断，因此，此类服务不可外包，如消防、儿童福利。第五，服务的监督成本。根据上述所言，公共服务外包后需要接受政府的监管，从而确保公共服务的质量，但是，部分公共服务监督成本较大，就不适合外包，如娱乐设施管理，人事管理。只有监督成本控制在可接受的范围内的公共服务才可以进行合同外包，如供水等。第六，服务质量以及公民满意度。根据以往公共服务提供过程中得出的经验，对于在民意测评中公民满意度较低、服务质量较差的公共服务，如若原由私营企业承包提供，则回收外包的服务；如若原由政府部门提供，则引入第三部门，形成竞争机制，来打破僵化的格局，提高服务质量以及公民满意度。第七，交易成本。如果公共服务由第三部门提供，则交易成本包括提供公共服务的成本和监督成本。根据交易成本的高低，来衡量公共服务的提供部门。另外，存在较大利润空间的公共服务领域，防止寻租以及腐败的滋生，尽量避免公共服务的民营化。

（三）强化公共服务提供过程中的公民参与

1、强化公民的意识。第一，参与意识。公民既是公共服务提供过程中的重要参与主体，也是公共服务的直接受益主体。因此，公民必须强化自己的参与意识，以一种主人翁的态度积极参与到公共服务提供的过程中，对公共服务质量和满意程度及时向政府做出反馈，以便政府了解情况，从而做出调整。第二，责任意识。作为中华人民共和国的公民，有权享受政府、企业、第三部门等提供的公共服务，在享受权利的同时，也必须承担起向政府、企业、第三部门反馈情况、满意度和对公共服务进行监督的责任。

2、增强公民的参与能力。第一，公民要加强学习。公民通过电视、互联网、期刊、杂志等传播媒介对公共服务的相关知识进行广泛学习，从而强化自己的参与能力。第二，单位培训。要以居民社区或者工作单位为基本培训单位，开设相应的培训讲座，对公民的政治参与进行系统的知识培训，提升公众的参与能力。第三，营造良好的政治参与氛围。只有在良好的政治参与文化氛围中，公民才能潜移默化地改变和提高。

3、畅通公民的参与渠道。第一，公开领导的联系方式。通过省长热线，市长热线，厅长热线，局长热线等方式，让公民获取相关领导的联系方式，以便公民可以将自己的建议和意见及时与领导反馈。第二，重大事项公示制度。对于政府作出的重大决议或者相关规定，要实行执行前的公示制度，并将公示落实到实处。第三，充分利用电子政务系统。对政府甚至第三部门在公共服务提供过程中采取的方式、措施在网站上公开，让公民进行民主投票并接受公民的匿名留言和匿名意见。公民的投票可以采取随时更正的投票机制，这样，可以侧面看出某项公共服务的具体执行效果，以便随时根据公众的需要设计或改正公共服务的提供的方式。第四，完善信访制度。对信访机关的办公时间、网站留言回复时间进行时限规定，对信访机关的办公时间和办公效率进行有效监督。第五，设立公共服务监督热线。倾听该区域公民的意见和建议，并将公民的意见和建议及时向上级部门反馈。

①杨安华：《逆向合同外包：国外民营化发展的新取向》，《行政论坛》，2010年第6期。

②（德）魏伯乐等主编，王小卫等译：《私有化的局限》，上海三联出版社，2006年版。

③杨安华：《国外民营化的逆向发展对中国的启示》，《现代经济探讨》，2010年第7期。

④（美）凯特尔著，孙迎春译：《权力共享：公共治理和私人市场》，北京大学出版社，2009年版。

⑤胡伟、杨安华：《西方国家公共服务转向的最新进展与趋势》，《政治学研究》，2009年第6期。

⑥黄正群：《中国公共服务逆向民营化研究——以十堰市公交逆向民营化为例》，《法制与社会》，2012年第1期。

⑦庞小宁、张艳：《逆民营化对完善我国公共服务的启示研究》，2011 2nd International Conference on Management Science and Engineering（MSE 2011），2011.