认真制定执行事业单位章程推进事业单位法人治理结构建设

● 李松武

一、事业单位法人治理结构建设是改革中重大而艰巨的任务

目前，党和政府正在有计划地分类推进事业单位改革。在面向社会提供公益服务的事业单位中，逐步探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的法人治理结构，是改革的重要内容，是全新的制度安排。之所以做出这种制度安排，是为了在事业单位建立功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，使事业单位更加适应经济社会发展的需要，为社会提供更多优质高效的公益服务。

事业单位法人治理结构建设贯穿于改革的整个过程，关系到改革目标能否实现，关系到改革的成败，意义重大而深远。过去，有的地方在法人治理结构建设方面进行了试点探索。2011年3月，党和政府对事业单位改革作出新的全面部署后，事业单位法人治理结构建设工作提上日程。

为积极稳妥做好这项工作，国家事业单位登记管理机关认真学习宣传改革政策，积极参与指导和推动事业单位法人治理结构建设试点。主要做了如下工作：制定5年事业单位法人治理结构建设试点工作方案和2012年度工作方案，对地方开展这项工作进行动员部署和业务指导，研究制定《事业单位章程示范文本》，核准新设立事业单位的章程，指导地方选择试点单位，建立理事会、管理层，对地方试点工作进行督促检查。目前，全国事业单位登记管理系统选择了584家试点单位，国家事业单位登记管理机关也确定了35家试点联系单位。

二、出台《事业单位章程示范文本》是指导法人治理结构建设的重要措施

章程是事业单位的基本活动准则, 是事业单位法人治理结构的制度载体，是政府相关部门和社会对事业单位进行监督的重要依据，通常被称为事业单位的“宪法”，在事业单位治理中具有极其重要的地位和作用。在国外，普遍立法规定，非营利组织设立时需要制定章程或将章程作为非营利组织申请法人登记的要件。我国相关法律法规规定，事业单位申请设立时应当提交章程，并且对章程应包括的事项作了规定。

为适应事业单位法人治理结构建设工作需要，2012年5月，中央机构编制委员会办公室印发了《事业单位章程示范文本》，对事业单位名称、住所等基本信息，宗旨和业务范围，举办单位权利，理事会职责、构成、会议制度，理事、理事长的产生方式、权利、义务和任期，管理层的职责及产生方式，法定代表人的产生程序，事业单位财产、经费使用与管理等作了规定，为建立以理事会及其领导下的管理层为主要架构的法人治理结构的事业单位制定章程提供了基本的规范和指导，也为建立其他形式法人治理结构的事业单位制定章程提供了参照。

章程范本是对事业单位改革原则和要求的具体化、制度化、程序化，是在学习借鉴国内外公益机构章程，深入调查研究事业单位法人治理结构建设问题基础上制定的，既体现了法人治理结构普遍适用的规则程序，也体现了我国国情，具有自己的特色，是目前指导事业单位法人治理结构建设重要的规范性文件。章程范本的主要特色和内容有：

第一，强化公益属性。公益属性是事业单位的本质属性。当前，由于种种原因，一些事业单位片面追求自身利益、偏离公益目标的情况多有发生。事业单位建立健全法人治理结构，通过吸收外部人员参加理事会，扩大参与决策和监督的人员范围，有利于表达各方利益诉求，促进事业单位决策的科学化、民主化，有效遏制事业单位的趋利冲动，确保公益属性。为此，章程范本中规定了理事的代表性和产生程序，事业单位以外人员担任的理事要占多数；理事出现空缺时，按照该理事原产生方式及程序进行更换，以保持理事会的合理结构。

第二，明确界定理事会、监事会与管理层的职责。法人治理的组织框架搭建后，要实现有效运行，必须明晰理事会、监事会与管理层的权责关系，建立决策权、执行权和监督权科学运行、相互协调、监管有力的机制。章程范本规定，理事会作为决策机构，既享有重大事项决策权，也要对决策失误承担责任。管理层按照理事会决议独立开展活动，对理事会负责，向理事会报告工作。在单独设立监事会的事业单位，监事会负责对决策层、管理层进行监督。

第三，对理事会、管理层的权力运行规则和程序进行严密设计。理事会和管理层权力的运行，直接影响事业单位重大决策和日常管理的质量与效能，影响事业单位的发展。这两个机构的权力运行在关键程序上不能有缺项，否则，就会出现矛盾和问题。在章程范本规定中，尽可能考虑到各方面的因素，堵塞权力运行不规范的漏洞。

第四，对监事会的设立进行灵活处理。章程范本规定，理事会也是事业单位的监督机构，承担监督职责，没有强调单独设立监事会。同时规定，事业单位根据实际情况，可以探索单独设立监事会。

第五，激发生机与活力。活力不足，效率不高，是事业单位目前普遍存在的问题。建立法人治理结构，通过明确理事会和管理层的职责权限和运行规则，实现组织内部决策权与执行权的适度分离，有利于提高决策质量和运行效率。同时，理事会、管理层通过完善激励约束机制，行使用人、用工、收入分配等自主权，有效调动员工的积极性、主动性和创造性，从而提高公益服务的质量和效率。为此，章程范本规定，理事会有重大业务决策权、用人权、工资分配权等；管理层有用工权等。

第六，加强监管。一直以来，对事业单位的监管主要来自政府和有关部门，它们同时也行使事业单位决策职能，监管很难落实，监管缺位、滞后和手段缺失现象比较普遍。通过建立健全法人治理结构，首先，政府、主管部门、事业单位各归其位、各司其职、各负其责，政府和主管部门把直接管理权交给事业单位，可以一视同仁地依法加强对事业单位的监管，有效解决“只管脚下、不管天下”的问题。其次，在事业单位内部通过搭建决策层、执行层、监督层这种组织架构，可以最大限度地避免“内部人”控制。最后，吸收外部人员参加理事会、监事会，建立健全自我约束机制，能进一步完善监管体系，促进事业单位内部监督与外部监督共同发挥作用。为此，章程范本规定，理事会要向举办单位报告工作，登记管理机关对事业单位章程进行审核备案，对章程执行进行监管；同时，规定事业单位有真实、完整、及时进行信息披露的义务，如公开年度报告等，以便政府相关部门、事业单位相对人和社会及时准确了解事业单位的基本状况，保障他们的知情权，更好地发挥监督作用。

第七，对资产管理和使用作出了明确规定。资产管理和使用是事业单位法人的权利，也是理事会的重要自主权。财政部门关于事业单位资产管理和财务规则等规定，明确了事业单位正常运转、开展公益服务活动所需的资产管理和财务自主权。鉴于财产在事业单位法人成立和运行中的重要地位，章程范本规定了事业单位在资产方面的权限，如预算执行权、财务管理权和资产处置权。这些规定，把国家赋予事业单位的自主权以章程等制度形式加以体现，有利于理事会决策权的落实，有利于事业单位真正成为独立承担民事责任的法人。

第八，正确处理党组织和理事会的关系。在建立理事会的事业单位加强党的建设，就要探索如何实现理事会决策地位与坚持党的领导相统一，如何实现理事会重大业务决策与党组织的职责作用发挥相统一，如何实现理事会用人权与党管干部原则相统一。2012年9月，中共中央办公厅印发的相关文件明确提出，建立法人治理结构的事业单位要健全“双向进入，交叉任职”的干部配备方式，党组织领导班子成员按章程进入理事会和管理层，理事会和管理层中的党员领导干部按照党内有关规定进入党组织领导班子，理事会、管理层成员的任用与管理按照干部管理权限和事业单位章程办理。这项制度设计，有利于党的路线、方针、政策通过理事会的决策加以落实，理事会用人权与党管干部原则实现统一，党的领导核心或政治核心地位在不同事业单位得到巩固和加强。为此，章程范本中规定，党组织负责人可以确定为当然理事。这是我国事业单位法人治理结构建设中最具特色的一个方面。

第九，对章程的修改作了比较严格的规定。一方面，把章程的制定权交给理事会，体现事业单位的自主权，可以更好地反映事业单位的特点和个性化要求，增强章程的可操作性。另一方面，规定章程要经事业单位举办单位同意，报事业单位登记管理机关核准备案后，才能取得法定效力，进入实施过程；同时，规定登记管理机关对章程执行情况履行监督检查职责。这些规定有利于章程的稳定，有利于事业单位严格执行章程，规范运行，健康发展。

目前，之所以先出台章程范本，而不出台事业单位法人治理准则，主要考虑是，事业单位法人治理准则具有强制性，事业单位法人治理结构建设处于试点阶段，缺乏足够的法律依据和经验支撑，出台的时机尚不成熟；事业单位章程是事业单位法人治理结构的制度载体，章程范本是事业单位制定章程的规范，具有一定的弹性和回旋余地，出台章程范本比较合适。

章程范本出台后，为各层级、各地方法人治理结构建设试点单位制定章程提供了基本规范。各单位参照章程范本制定新的章程，把事业单位新的制度规范下来，并在运行中加以落实。通过一段时间的摸索，取得经验后，章程范本就能得到进一步完善，也为制定具有更大适应性的事业单位法人治理准则奠定坚实的基础。

事业单位法人治理结构建设是一项长期任务，目前试点工作处于起步阶段，参照章程范本制定好章程，并执行好章程，就能为扩大试点，进而全面推开这方面工作积累经验，打好基础。

事业单位登记管理机关对指导章程的制定、做好章程的核准备案、监督检查章程的执行承担着重要职责。下一步，国家事业单位登记管理机关将加强对章程在法人治理中的重要意义、章程范本中体现的改革创新精神、参照章程范本制定章程对建设法人治理结构的作用等进行宣传，抓好章程相关工作，切实推进法人治理结构建设。