建立和完善法人治理结构不断推动事业单位健康发展

● 黄文平

一、建立和完善事业单位法人治理结构是中国党和政府作出的一项重要决策

2011年3月，中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），明确提出了建立和完善事业单位法人治理结构的改革方向和原则要求。随后，国务院办公厅印发了《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》。建立和完善事业单位法人治理结构是分类推进事业单位改革的重要内容，是关系中国事业单位改革和发展的一项重要决策。

十一届三中全会以来，中国进入了改革开放的历史新时期，开启了从计划经济向社会主义市场经济这一具有深远意义的伟大转折。改革开放是一场新的伟大革命，是对中国计划经济时期形成的经济、政治、文化、社会等各方面的体制机制进行全方位变革。30多年来，我们从农村到城市，从经济基础到上层建筑，梯次推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制以及其他各方面改革，逐步形成了符合中国国情的改革开放总体布局。

公益机构在中国称为事业单位。事业单位改革是中国改革开放总体布局的重要组成部分。自上世纪80年代以来，中国政府在推动经济体制改革和政府机构改革的同时，对形成于计划经济时期的事业单位管理体制进行了一系列改革，主要是针对计划经济体制下政府对事业单位包得过多、统得过死问题，下放对事业单位的管理权限，引入竞争机制，提高事业单位的生机与活力。随着改革的不断推进，事业单位服务水平和质量不断提高，为满足人民群众日益增长的公益服务需求做出了积极贡献。但总体上看，事业单位改革相对滞后于经济体制改革、国有企业改革和政府机构改革，事业单位管理和运行中仍存在诸多深层次矛盾和问题，突出表现在治理结构不完善、运行机制不灵活、激励约束机制不健全、小团体利益膨胀等，严重影响了事业单位功能作用的有效发挥。

深入分析这些问题，归根结底在于传统的事业单位管理体制框架还没有从根本上被打破，适应社会主义市场经济要求的新的体制机制还没有建立起来。一方面，事业单位与政府之间基本上还是行政隶属关系，政府部门对事业单位的微观运行管得过多过细，既束缚了事业单位的生机与活力，又容易形成不合理的利益纽带。另一方面，对事业单位的监管还不到位，特别是人民群众作为事业单位的最终所有者和公益服务的实际享受者，缺乏对事业单位表达诉求、实施监督的有效平台。正是由于这两方面的因素，传统的事业单位管理体制存在着一个“悖论”：一强调公益属性，就容易对事业单位管得过细过死，抑制了事业单位的生机与活力；一强调增强活力，就容易放松对事业单位的应有监管，致使一些单位过于追求自身利益，偏离了公益目标。

针对这些情况，中国党和政府明确提出，要通过分类推进事业单位改革，到2020年建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，并将创新体制机制作为分类推进事业单位改革的核心内容。事业单位法人治理结构作为规范事业单位组织架构及其权力运行的制度安排，上连管理体制，下连运行机制，是创新事业单位体制机制的关键所在，也是事业单位由传统管理迈向现代治理的必由之路。做出这个判断，主要基于以下三点：其一，建立和完善法人治理结构，可望有力冲击旧体制的基础。理事会成为事业单位的决策机构后，事业单位主管部门的作用将会改变，作为旧体制重要基础的部门所有和部门管理也会动摇，由此带来的一系列体制性弊端，可望逐步从体制上加以解决。其二，建立和完善法人治理结构，可望有效解决“内部人”控制问题。事业单位服务对象和其他方面的代表参加理事会，在事业单位决策中享有发言权，有利于遏制事业单位不合理的利益取向，有利于公益目标的实现。其三，建立和完善法人治理结构，可望提高事业单位的决策质量和运行效率。当前，事业单位较普遍地存在决策执行过程中的效率低下问题，建立法人治理结构，明确决策层与管理层的职责权限及运行规则，可以减少推诿扯皮，强化责任追究，提高事业单位的运转效率。

二、建立和完善事业单位法人治理结构是系统的制度安排

建立和完善事业单位法人治理结构是对事业单位管理体制和运行机制的重大变革，涉及法律制度、组织架构、权责划分、运行规则和利益调整等诸多方面，内涵十分丰富，是一个系统的制度安排。既不能把建立法人治理结构简单地理解为只是建立一个理事会，也不能机械地照搬公司法人治理模式。应从事业单位的实际出发，在借鉴国外公益机构治理有益经验的基础上，紧紧围绕激发事业单位活力和确保公益属性这两大目标，重点把握好以下几个方面：

一是理顺两大关系。事业单位作为政府满足人民群众公益服务需求的主要载体，建立和完善法人治理结构，关键要理顺政府和事业单位、事业单位和人民群众这两大关系。一方面，要实行政事分开、管办分离，弱化乃至割断政府部门与事业单位之间的行政隶属关系，明确政府对事业单位的管理主要是管政策、管规则、管监督的职能定位，将政府对事业单位人、财、物、事等方面的具体管理职责交给事业单位理事会和管理层负责。这样，既把进一步转变政府职能落到了实处，又在制度上进一步落实了事业单位的法人地位。另一方面，要在制度上保障人民群众监管公益事业的权力和公平享受公益服务的权益，落实人民群众的主体地位。事业单位理事会应当由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。其中，服务对象的代表要由人民群众推选产生。直接关系人民群众切身利益的事业单位，事业单位以外人员担任的理事要占多数。要通过这些制度性措施，确保人民群众直接参与事业单位决策，确保事业单位全心全意为人民群众服务。

二是组建好两个机构。与现行事业单位领导班子集决策、执行于一身不同，事业单位法人治理结构以理事会（或董事会、管委会）及其领导下的管理层为主要架构。建立和完善事业单位法人治理结构，应按照既要民主又要效率的要求，组建好事业单位的理事会和管理层这两个机构。在决策中要突出民主，由事业单位各方面利益相关者的代表组成的理事会，作为事业单位的决策和监督机构，依照法律法规、国家有关政策和本单位章程开展工作，负责行使事业单位的重大事项决策权，并接受政府部门监管和社会监督。为充分反映多方诉求、实现决策科学民主，理事会定期或不定期召开会议，对决策事项实行票决。在执行中要突出效率，管理层实行行政首长负责制，按照理事会的决议，履行具体管理职责，独立自主地开展工作。

三是完善两大制度。事业单位法人治理涉及外部制度环境和内部运行规则两大方面，要实现事业单位法人治理结构的平稳运行，制定和完善内外两方面的制度和规则至关重要。从完善外部制度看，需要研究制定有关事业单位的法人地位、权利义务、监督管理等方面的法律法规。需要研究出台事业单位法人治理准则，对事业单位理事会、管理层的构成、职责权限、产生方式和相互关系等作出明确规定，指导事业单位建立和完善规范的法人治理结构。同时，还要建立健全相关监管制度，包括决策追究制度、审计制度、绩效评估制度、信息披露制度等。从完善内部规则看，最重要的是制定事业单位章程。事业单位章程如同事业单位的小“宪法”，是法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则，也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。事业单位在制定章程时，应根据有关法律法规和本单位实际，明确理事会和管理层的构成、职责和产生方式等。

三、建立和完善事业单位法人治理结构是一个长期过程

建立和完善事业单位法人治理结构，涉及面广，政策性强，改革任务艰巨复杂，并受到多方面的影响和制约，不可能一蹴而就，而是一个长期的过程。这一长期性取决于三个方面：一是相关改革的长期性。分类推进事业单位改革是一个为期近十年的长期任务，建立和完善事业单位法人治理结构作为其中的重要内容，与政事分开、管办分离和转变政府职能等其他改革密切相关，改革进程相互影响，应统筹协调、逐步推进。二是观念认同的长期性。中国传统文化中管制、管理的观念根深蒂固，对命令式的下级服从上级习以为常，但民主协商、共同治理的意识相对薄弱，同时政府主管部门历来把事业单位视同己出，对其直接管理和控制不容置喙，这些观念只有经过长期的引导才能逐步扭转。三是制度建设的长期性。建立和完善事业单位法人治理结构，不仅需要对一些现行政策的再完善和利益格局的再调整，还要制定和出台一系列新的制度措施，这些也需要一个较长的过程。

建立和完善事业单位法人治理结构是一个长期过程，绝不意味着可以放松、懈怠。相反，正因为是一项需要较长时间才能完成的艰巨任务，更应该抓住时机，积极地推进、持续地推进。应及时总结试点经验，不断扩大试点范围。在这个过程中，还有以下几方面工作需要着力做好：

一是抓好理论研究。法人治理结构的相关理论起源于西方，在经济学、管理学、法学等领域产生了重要而深远的影响。据我们了解，西方发达国家的公立学校、医院、科研院所等公益机构普遍建立了法人治理结构，并积累了有益经验。法人治理结构的相关理论引入中国只有十多年的时间，且大多集中在公司治理结构和社团法人治理结构等方面，对于事业单位而言，建立法人治理结构是一项全新的尝试，仍处于起步阶段。应加强对法人治理结构的理论研究，为事业单位法人治理结构建设提供坚实的理论支撑。同时，要深入研究和总结国外公益机构法人治理的成功经验，重点是法律层面、操作层面的制度和规则，为建立事业单位法人治理结构提供借鉴。

二是塑造法人治理的社会文化。建立和完善事业单位法人治理结构，是发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利的重要举措。充分调动广大人民群众参与管理公益事业的积极性，切实发挥代表各方面利益的理事在事业单位决策中的作用，都离不开治理文化的形成。应塑造民主参与的文化，摆脱我国几千年传统文化的束缚；应塑造反映诉求的文化，通过制度平台合理合法地维护自身利益；应塑造平等协商的文化，使不同的利益诉求通过平等协商取得利益的最大公约数。

三是培育热心公益、尽职尽责的理事队伍。事业单位法人治理结构真正发挥作用，离不开高素质的理事。在中国，面向社会提供服务的事业单位有几十万个之多，即使只在其中的一小部分建立理事会，所需理事的数量也将以百万计。培育和发展一支宏大的、高素质的理事队伍，是建立和完善事业单位法人治理结构的必然要求。应搞好宣传，使社会各界充分认识建立和完善事业单位法人治理结构的重大意义，充分认识担任事业单位理事的崇高荣誉和神圣责任；还要研究担任事业单位理事的资格条件，探索和规范事业单位理事的产生途径，确保理事的代表性和公信力。