英国高校治理与管理模式探析

● 彼得·哈得森

（作者系英国高等教育质量保证机构审查组副主任）

治理

英国高等教育院校是独立法人，由治理部门或理事会负责院校的有效管理和未来发展，并对大学或学院的所有事务负最终责任。

很多继续教育学院也提供高等教育课程，但这些课程须得到高等教育院校或国家机构认可。根据各类引用数据显示，21世纪的第一个10年期间，继续教育学院提供的高等教育占所有高等教育的9%到11%。这类院校的治理部门，我们通常称为“理事会”。

在英国历史上，高等教育院校的治理模式都相当类似，但现在开始日趋多样。采用传统治理模式的高等教育院校中，包括国立大学和有学位授予权的大学学院或中心。

治理有一个简单的原理。高等教育院校获得国家或公共经费，主管部门努力确保对该公共经费的问责制。

问责

高等教育治理中，问责制并不总是清晰明确的。例如，在私营部门，董事会向股东负责，NHS信托机构董事会向政府负责。对于高等教育院校，它们可能获得公共经费，但又不是公共部门的正式组成部分，这就是问责制不清晰明确的部分原因。

高等教育院校的管理者认识到自己负有的重要责任，成立了委员会，以分享良好的经验，帮助制定指导方针和编制针对理事的培训资料。该委员会公布了一份指南，开头写着“高等教育院校是独立法人……”，因此，治理部门“对院校的所有事务负有最终责任”。高等教育院校拥有起诉权和应诉权，仅遵从当地法律。然而，问责制实际上更加复杂，至少包含四个其他要素：

一是几乎所有的院校都依赖多种途径的公共资金。因此，各所院校及其管理部门对拨予资金的使用负责，特别是对符合财务规范要求的条款负责。

二是几乎所有的院校都是公益机构，遵守相关法律和法规，并向公益监管机构负责。

三是各所院校的很多核心教学科研工作要受监管，理事需确保这些工作遵循学术监管机构的质量保证机制。特别要注意的是，英国高等教育质量保证学会（QAA）负责审核和审查获得公共资金的各所高等教育院校及因边境署学生签证问题需获得认可的学院。

四是高等教育浓厚的学院制性质形成了一种学术自治的文化（特别是在1992年之前成立的大学），学校的教师管理人员希望大量参与决策。在这些大学中，一些理事可能会感觉到自己对院校的工作人员和学生的责任不明确。这种形式的问责制类似于合作或合伙组织，组织的存在宗旨明确就是为了满足成员的需求。

综合考虑以上这四个因素，问责制并不是在所有情况下都明确的就很正常了。这对治理提出了很多挑战。英格兰和地区政府下放权力的管理部门之间的管制安排各异。

审查治理的机制

一所院校如果寻求获准提供学位课程，那么赋予学位授予权的标准部分是基于对院校治理和管理的有效性进行的评审。院校是否达到被赋予学位授予权的标准的相关报告要提交给枢密院，由其进行最终的决定。

院校若已拥有学位授予权，则应接受高等教育质量保证学会的定期审核或审查，一般每5年一次。目前，英国正在讨论对大多数规范的院校每6年进行一次审查，而对其他院校进行更加频繁的审查。这些院校未来可能要定期提交年度监控报告。

在高等教育院校由属于政府机构的高等教育拨款委员会提供经费的情况下，这些院校要将其战略计划和经审核的帐目定期提交给拨款委员会审批。因为治理部门在校内负责其所在院校的战略方向和财务安排，所以要针对治理部门的工作内容进行“信心测试”。

治理而非管理

治理部门的角色是对院校进行治理而非管理。管理是理事会为此委派的首席执行官（通常是副校长或校长）及其他高级管理人员的工作。但可能在一些情况下，管理和治理之间的界线变得模糊，例如，一些院校中，治理部门和学术委员会或评议会之间的成员和联合委员会存在重叠的情况；在其他院校中，被提名的理事具有特定技能或知识，可能起到监督的作用。

由于各个理事均拥有专业背景，院校的负责人可能在一些情况下就一个敏感的决定选择寻求专业意见。在规模较小的院校中，由于缺乏专业的支持人员，理事可能会忙于处理日常具体事务。

在这些情况下都可以区分管理和治理，但理事会需要确保有适当的制衡机制，以避免意外的界线模糊情况。一般来说，理事会在设立下属委员会（如市场委员会）时应极为审慎，因为这属于执行人员的职权范围。

理事会的责任是确保执行人员和管理团队承担责任，如委派首席执行官（副校长或校长）；确定愿景和使命；同意一般在战略计划内的关键表现指标；参照目标监控首席执行官的表现和确定高级工作人员的薪资水平；负责财务状况和商定营运预算；确保不动产战略的适当性；适时寻求法律意见；定期审查理事会下属的各个委员会的有效性。

理事一般是其所在领域经验丰富的人士，能够处理在高等教育背景下发生的问题和任务，在争论中引入批判性思维和判断。他们在高等教育框架内进行判断，所以可能不一定清楚问题的详细情况，须依赖首席执行官、高级管理团队及院校其他担任要职的人员为他们提供的建议。然而，他们必须清楚自己不是院校的执行人员。他们的作用是确保院校执行/管理团队承担责任。他们要批准很多政策，以及执行团队提交的提案，适时采取行动维护院校的利益。

理事可能代表院校参加特定的活动。例如院校可能会举行向广泛外部受众说明财务和活动情况的年度介绍会。理事出现在这些场合是非常恰当的，而且与地方政府和拨款委员会等外部机构沟通也是如此。但若理事的行为可能会损害确保院校的官员对活动负责的能力，就是不恰当的。比如，担任要职的官员（包括首席执行官）国际旅行，但不能明确这样的行为是否会给院校带来利益，而且还偏离了院校的战略方向。这是个棘手的问题。理事如果跟这些官员一起去旅行，就很难确保这些人承担责任。因此，首要问题是始终能够确保官员承担责任，不会越位直接参与执行/管理活动。

为达到这些要求，理事会至少每年举行四次会议。为了详细说明工作量，理事会可能要设立众多分委员会。这些分委员会可以在审计、地产、薪酬、提名等方面发挥作用，也可根据院校的性质设立一系列其他分委员会。

理事会的时间安排

院校在确立理事会和委员会的时间安排时，应将年度决策和监控周期等要素考虑在内。特别要注意的是，治理部门应确定其所需的管理和财务资料的性质和数量。这有助于确保在年内，理事对与其职责相关的事务有适当的整体了解；调整和合理说明高级管理层对资料的整体需求；降低对特别数据的需求数量；推行预先议程计划。

预先计划会议是必要的，以便确保会议的次序，使理事会能够适时作出关键的决定，以支持院校的战略发展，履行其法定责任；使高级管理人员能够对准备供理事审议的文件进行计划；让治理部门的成员充分注意到会议举行的时间。

议事规则

大学或学院的治理文书一般应包括召集会议的规定、可能要发送的通知以及会议议程和文件应提前多久收到。不应低估履行时间表的困难度，特别是在需要分发含有议程的所有文件时。文件没有准备好，或从当前事件进展来看，建议对后期的事项进行变更，这些情况都会增加要推迟分发文件的压力，然而应尽可能不要推迟分发文件，特别是在文件数量大或内容复杂，或是文件含有争议事项的情况下。治理部门通常至少要在会议前一个星期收到文件。

确定会议的程序可以让所有治理部门明确具体安排。清晰程序通常至少包括：什么情况下可在会议之间授权主席代表治理部门行事；什么时候可召开特别会议；对成员询问议程中包括的事项作出的安排；理事之外人员的参与，特别是观察员的参与；出勤记录标准；讨论和决策方式的有关规则；事务的紧急程度，以及什么程度的紧急事务可被纳入议程；法定人数的有关规则。

会议记录是会议过程的正式记录，因此它们的准确性对于适当的治理行为必不可少。除了作为治理部门的正式记录外，会议记录（特定的保密事项除外）还通常可以提供给工作人员和学生查看。无论任何情况，理事会作出的决定均应载入会议记录。

目前，大多数大学和学院的理事是不获取报酬的（但通常可报销支出）。但因为理事的工作量增加，而且公共机构中有越来越多的外部职位提供薪资或报酬，所以不支付费用可能会影响到吸引最佳候选人。而且还可能降低理事会成员的多样性。

但如果普遍支付薪酬，将不可避免地导致治理的性质发生变化，且将更加审慎审视理事会的“附加值”。因此，治理部门考虑支付薪酬的优缺点时，不可以假定这只是支付薪酬的问题，其他方面都将维持原样；而需将可能支付薪酬看作是一所院校想要采用的一种特定治理方式的结果。很多院校都在考虑向理事支付薪酬。有几所院校已经获得这样做的权利，但还没有执行。利兹城市大学实行了校外成员薪酬制度，理事会主席和委员会主席的薪酬较高，但目前已决定不再继续。

治理模式存在的问题和困难

1.理事会和首席执行官。理事会委派首席执行官，如首席执行官上任后出现了与其相关的问题（例如表现不佳），理事会应重新对委派过程和甄选进行反省。要注意的是，理事会要每年对首席执行官和高级管理团队的薪酬进行确定和审查。

理事会主席的变更会导致处事风格和方法出现鲜明的反差，且可能导致冲突。确实存在一些首席执行官在关系紧张和冲突激烈的情况下辞职。

理事会主席和首席执行官之间的关系至关重要，两人必须是有利于院校的良好工作关系；也必须保持一些工作距离，才能够确保首席执行官及其团队对表现和合规承担负责，理事会主席每年参照理事会制定的表现目标评估首席执行官的表现；必须有充足、灵活的时间商量院校的长期发展；必须拥有共同的院校愿景和使命。

2.理事和秘书。理事会的秘书负责确保理事始终符合法律及现行的条例和法规。因此，秘书要负责确保理事得到培训，意识到自己的作用和责任。他要确保理事的行为中没有利益冲突问题，且要将理事的外部利益进行登记，并核查登记册，确保不存在外部冲突。在每次会议开始时，都要询问理事是否有可能存在利益冲突的新的外部行为。同样地，如果之前宣布了有利益冲突存在或宣布可能导致的利益冲突，则理事将在讨论该事项时退出会议室以回避。这取决于每个理事都清晰理解什么利益可能构成利益冲突，认识到冲突的利益与理事会议程事项的关系，并公开了利益冲突。

理事会的秘书由理事会进行委派，所以有关首席执行官表现问题在此同样适用，秘书可能不是全职职位。因此，秘书的部分时间可能要用于为首席执行官工作。因为秘书首先要向理事会负责，所以在履行理事的职责时，必须能够完全投入。秘书直接向理事会主席报告。秘书需要知道自己的法律理解在什么时候需要征求律师的专业意见，并与理事会主席商量后再行动，根据需要寻求法律意见。

3.理事及其支持者。理事的背景多种多样。一些是校内人员，但绝大部分是校外人士。理事必须按照院校的最佳利益行事，无论他们的背景如何或推选他们的支持者是谁。

理事会应有学生代表。如何利用这些学生提供的经验和建议，而不是立马驳回他们的意见、打击学生参与的积极性是一个挑战。原因在于每个学生代表通常只在委员会一年。新的学生代表可能会再次提出之前讨论过的一些意见。

提名委员会负责寻找因任期结束而退出委员会的外部理事的继任者。这需要反映委员会的一系列因素，如所需的专业技能组合、性别或社区代表的平衡性。这一过程必须是透明和公开的，这样推选出来的新理事才能够代表最广泛的利益相关团体。如果没有公开性和透明性，可能就会存在类似利益的团体内自行替换人员，很自然就会排斥新的意见和创新。

4.理事的表现。理事大部分是不受薪的自愿人士，他们怀着公共责任感和善意，意在回馈社会。因此，他们可能会认为这是自愿性工作，从而并不致力于作出重大贡献。由于理事要作出充分的贡献，承担在法律框架中制定院校章程或一些院校治理细则中的责任，这就要求理事提供强有力的承诺和保持高出勤率。因此也需要有程序来支持和确定每名理事的表现，如定期公布过去几年理事会的出勤情况。

需要有罢免理事的程序，以确保发生令人忧虑的情况，例如理事的行事违反院校政策，或有不当的行为损害院校的声誉时，可通过程序有效处理。