新加坡保健集团的改革与管理实践

● 大卫·马

20世纪80年代以来，新加坡政府开始对公立医院管理探索新的方式。如今，新加坡所有的公立医院都已经实现了公司化改革，视同私营企业进行管理。本文重点介绍新加坡最大的公共医疗保健集团——新加坡保健集团的管理体制。

一、新加坡的医疗保健制度

新加坡的医疗保健可以划分为初级保健和医院诊疗两部分。初级保健包括预防性保健和健康教育。据新加坡卫生部统计，私人从业者提供80%的初级保健服务，政府的综合诊疗所提供剩余20%的服务。对于中长期护理来说，公立医院提供的服务占医院诊疗的80%，私立医院提供的服务则占余下的20%。新加坡卫生部负责管理医疗保健制度的正常运行，并为所有的医疗从业者、诊所与医院颁发许可证。

与其他发达国家相比，新加坡政府在医疗保健上的支出相对较少。2012年，新加坡政府医疗保健预算是47亿新加坡元（38亿美元），约占GDP的1.4%，其中40.8亿（86.4%）新加坡元用于运营支出，而6.41亿（13.6%）新加坡元用于开发性支出。在运营支出中，22亿新加坡元被作为运营补贴分配给公立医院、综合诊疗所和社区医院等，作为患者的医疗保健补贴；13.7亿新加坡元拨付给卫生部，主要用于培训和培养保健部门的人力以及新的诊疗服务项目的开发。

新加坡有八家公立医院，包括六家综合性医院、一家妇幼保健院和一家精神病医院。综合性医院提供住院和专家门诊服务，并设有24小时开放的急诊部。其中有两家综合性医院还承担着教学任务。另外，新加坡还建有一些全国性的专科中心，包括肿瘤、心脏、眼科、皮肤、神经和牙齿护理专科中心。公立医院75%以上的床位享受政府的巨额补贴。作为公立医院的补充，新加坡还有一些私立医院、社区医院和养老院。一般说来，社区医院以及养老院由自愿服务团体运营，提供长期性健康护理。工作人员均面向市场公开招聘，由具有资质的医疗人员组成。

1985年之前，新加坡所有的公立医院都隶属于政府部门，工作人员和运营者都是公务员。他们遵照文官制度的规定，向卫生部医疗服务局局长报告工作。卫生部医疗服务局局长的职能相当于政府的首席医师。多数的决策都出自卫生部总部的官僚们，决策过程缓慢而繁琐，经常无法满足医院乃至患者的紧迫需要。

1985年，当国立大学医院开始运营的时候，卫生部决定实践一种管理公立医院的新方法。它允许国立大学医院按照私人医院的模式进行运作，拥有财务与人力资源的完全自主权。当然，它可以从政府获得对某些患者群体的补贴。

1989年，这一尝试扩展到新加坡中央医院。该医院聘用了美国HCA公司的顾问团队，执掌医院的高级管理职位，包括首席执行官和首席财务官。他们与当地官员协作，按照国立大学医院的路径对新加坡中央医院进行重组。如今，所有的公立医院都已经进行重组。它们按照私立医院的模式进行运作，享有管理上的自主权，可与私立医院竞争人才以及不享有政府补贴的患者。

重组后的公立医院划分为六个地区性保健集团。每个集团依托一家地区性医院，与各种初级保健、中级保健以及长期保健服务机构协作，提供以患者为中心的护理。每个集团依照公司法，组成股份有限公司，股票由新加坡卫生部控股公司持有。

卫生部控股公司董事会主席由卫生部的常任部长担任，各个集团董事会的主席担任成员。它负责监管所有公立医院的发展与运作。目前，它在三个领域发挥着积极作用：研发一种公共医疗档案系统，即全国电子健康档案，能使医生随时随地查阅患者病例；为医院和诊所批量采购医疗器材；认定注册医师级别以下的医生，并将其分配至各医疗集团（高级注册医师以上级别的医生的认定与分配的职责属于各医院集团）。

二、新加坡保健集团的管理体制

新加坡保健集团是由新加坡卫生部组建的私人股份有限公司，2000年完成重组，其股票完全由新加坡卫生部控股公司持有。该集团拥有2家主要医院（新加坡中央医院以及KK妇女儿童医院）、5个全国性专科中心（国家癌症中心、国家心脏中心、国家神经学研究院、国家眼科中心以及国家牙科中心）和9个综合诊疗所。该公司章程由一家私人法律公司在与卫生部协商的基础上起草而成，与其他私人公司的章程没有太大区别，包含标准条款和有关核心业务的条款。但有关核心业务的条款十分笼统，允许新加坡保健集团依据公司法，自由从事保健及其相关产业的任何业务。重要条款包括：要求董事披露可能与新加坡保健集团的利益冲突的其他活动；禁止董事担任公司审计部门的职务。

1. 董事会

根据公司章程规定，新加坡保健集团的管理权归董事会，且董事不少于两人，但对可以任命的董事数量没有限制。目前的董事会包括一个董事会主席和15名董事会成员，任期为三年，可延期一年。在特殊情况下，服务贡献大的董事会成员任期可以超过两届。现任董事会主席是一位银行家，而董事会成员则来自不同的行业，包括保健、金融、零售业、法律和研究界。董事会成员中近一半是外国人，他们在自己的领域都有不凡的表现。只有三名董事是公务员——卫生部常任部长以及来自其他部门的两个副部长。

卫生部全权负责董事会主席及其成员的任命。通常的做法是，卫生部确定董事会主席的同时，确定董事会成员。董事会成员确定与任命的主要依据是其技术专长，因为他们可能成为董事会下设的各种职能委员会的主席或成员。董事会成员不从新加坡保健集团领取薪水。他们加入董事会只是一种为社会提供公共服务的形式。但如果他们需要出国为新加坡保健集团工作，那么由此产生的开支由新加坡保健集团承担。

董事会每季度开一次会，审查工作进展，并对重大问题进行决策。当问题涉及政府的拨款或补贴时，董事会需要咨询卫生部。在其余方面，董事会的决定是最终决定。例如，董事会有权决定向A类和B1类患者收费的数额，但如果想要增加对B2类和C类患者的收费，就需要咨询卫生部。①

董事会有权决定购买医疗设备或启动新的诊疗服务，只要不影响患者所付费用。如果购买昂贵的设备可能增加收费，那么就需要咨询卫生部。对于开发项目，董事会需要获得卫生部的批准。通常，董事会将项目建议书提交给卫生部，卫生部再咨询财政部。如果各方都认为项目值得开展，那么，就向由财政部部长担任主任的政府开发规划委员会提交一份文件。在多数情况下，一旦开发规划委员会批准了这个项目，政府就会予以资助。在一些情况下，政府可能会要求新加坡保健集团支付部分费用。

2. 职能委员会

董事会下设八个职能委员会，包括审计委员会、员工委员会、资产管理委员会、卓越服务委员会、风险监管委员会、研究委员会、信息技术委员会以及预算与投资委员会。每个委员会由董事会的一名成员担任主席。这名成员通常是这个领域的专家。例如，卓越服务委员会的主席由一名拥有和运营时尚零售连锁店的董事会成员担任。该委员会主席及其成员要确保新加坡保健集团不断提高服务质量。研究委员会的主席由加州大学圣迭戈分校健康科学系的前副系主任兼医学院院长担任。其经验和技术专长有助于新加坡保健集团在研究中明确方向。董事会主席兼任员工委员会主席，卫生部常任部长担任该委员会成员。这表明，人力资源是新加坡保健集团最为重要的资产。如果没有人力，那么医院就只剩下空荡荡的大楼。

职能委员会的会议比董事会的会议频繁。在管理方采取任何重大举措之前，它们会把问题和建议提交给相关的委员会进行审议和决定，然后由委员会将其决定提交给董事会，并由董事会作出最终决定。如果委员会不同意，那么管理方可能无法实施。

卫生部与新加坡保健集团通过任命理事及委员会成员，确保由德才兼备的人对公立医院进行运营；决策符合公司的最大利益；医院能够为患者提供高水平的服务。

3. 管理层

新加坡保健集团日常管理的职责由集团行政总裁承担。行政总裁由董事会任命，通常需征求卫生部意见。现任集团行政总裁是医疗领域的一名教授。有两名副行政总裁（都是大学教授）协助其工作：一名负责监管研究和教育；另一名负责监管诊疗服务和资讯。高级管理层的其他成员包括：两大医院的院长、专科中心的主任、综合诊疗所的所长以及应向高级管理层报告情况的官员，如集团首席财务官、集团首席运营官、集团首席信息官、首席风险官、首席医疗资讯官、集团董事或负责监管战略性人力资源、教育、临床研究、护理、通讯与服务质量、法律、规划、绩效、医疗人力、设施开发、新加坡保健集团学院以及临床治理和质量管理的董事。

三、新加坡保健集团的人力资源管理政策

1. 招聘

除初级医生之外，新加坡保健集团从市场上公开招聘人员。绝大多数初级医生，如实习医生和住院医师来自地方医学院。他们在毕业时与新加坡政府达成工作承诺，表明愿意去医院还是从事管理，但最终的分配由新加坡卫生部控股公司与医院协商后决定。这是为了确保对有限的毕业生作出最优配置，避免不同的公共医院通过不正当手段获取人才，由此人为推高经验不足的医师的起薪。热门科室或专科能够很容易地得到实习医生和住院医师，而较冷门的科室可能需要去国外招聘合适的人选。海外候选人必须是经过卫生部批准的大学的毕业生，通过新加坡公立医院的高级医师面试。吸引多数海外应聘者的是新加坡提供的优越薪酬和福利，以及在新加坡公立医院具有进一步专业化学习的可能。

初级医生需与医院签订合同，聘期为三年。多数合同可以续签，除非其工作未能达到期待水平。如果不再设置职位，合同也可能不再续签。这种情况出现在科室的工作量不需要聘用那么多员工的时候。而高级医师则拥有终身职位。兼职工作岗位通常留给那些需要承担家庭义务的专家或高级住院医师（主要是拥有未成年子女的已婚女性医生），或者留给那些已经退休但返聘上岗、从事教学或担任博士生导师的人。

2. 绩效考核

绩效考核主要由各单位、科室、部门或集团的主管负责，具体取决于需要考核的人的级别。例如，在科室一级，考核由科室主任进行；在部门，由各部门主任进行。一般来说，医疗职员与管理职员分别考核。医疗职员更多的是考核其诊疗能力，而管理职员考核的是他们承担领导职责的能力。一个人完成工作的好坏程度，主要的依据是实现工作目标的情况，是决定其等级的一个关键因素。通常，在每个考核年度之初，医生与其直接主管就当年的关键绩效指标和工作目标达成一致。关键绩效指标和工作目标可能包括：诊疗的患者数目、诊疗的私人患者和补贴患者的数目、完成的疗程、完成或参加的研究项目数量、发表的研究论文数量、参加医院和社区委员会的数量、所承担管理工作的多少。

不同级别的医生一般拥有不同的关键绩效指标。例如，不会要求初级医生在行政管理或委员会工作中表现出色；会要求高级医生从事更多的诊疗工作，并承担一些行政管理、研究或委员会职责。最近，医院采用了360度考核法，一个人的工作由其上司、同事和下属考核。这种考核的结果更多用于发展性目的，而不是用于决定工资。

3. 职业路径

一般来说，毕业生首先担任一年的实习医生，然后成为一名住院医师。一些住院医师可能离职进入私人部门，成为全科医师；还有一些住院医师会接着去攻读研究生学位，专攻他们选定的领域。在获得了研究生学位之后，他们开始专家在职培训，成为一名注册医师。在完成专家培训（这种培训可能需要3-4年，取决于所学专科）之后，成为副顾问医师。多数副顾问医师在两年后成为顾问医师，并离职进行个人从业。那些留下来担任至少五年以上的顾问医师，可以成为高级顾问医师。一些专家会接受聘用到当地的医学院教学。医学院会发给他们象征性的报酬，作为对其服务的回报。

新加坡保健集团根据市场利率的不同百分比确定其官员、医生和护士的薪水。付给一个高级医师多少薪水是一个需要协商和作出正确判断的问题——薪水需要足以留住专家，但又不会因太高而造成医院破产。尽管新加坡的公立医院按照私营公司的方式运营，但是惯例是“不盈利”。新加坡保健集团的剩余利润通常用于增加员工工资、购买新设备、改善和发展基础设施。

4. 薪酬与福利

同大多数私人公司一样，新加坡保健集团对其员工并无固定的工资级别。该集团为每个员工的级别确定了一个工资范围，为那些承担额外职责或表现好于他人的员工加薪、发放津贴或奖金。实习医生开始时每月薪水约为3500新加坡元，当成为顾问医师时，每月工资可能超过6万新加坡元。一般说来，一名医生的薪酬由三个部分组成：基本工资（同一级别的医生大体相同）；根据不同医疗专科发放的津贴；根据医生所治疗的病人的类型决定工资方案。根据这一方案，为不享受政府补贴的患者诊治的医生挣的钱要高于诊治接受政府津贴的患者的医生。

绩效奖金发放的依据是绩效考核结果。所有的员工在其所处级别内进行排名，并给他们从A到E不同的分数。定为A级的所得奖金最多，而那些定为D或E级的则没有任何奖金。

新加坡保健集团并未实行独立的养老金计划。它参加了强制性的全国中央公积金计划。每个在新加坡就业的新加坡人都在中央公积金委员会拥有一个账户。根据目前的规定，新加坡保健集团作为雇主每月需向中央公积金缴存雇员工资的16%，雇员缴纳另外的20%。每月的缴存逐渐积累成雇员的退休基金，其中一部分可用于支付医疗费用。为补充其退休后的收入，公司员工可以自行参加私人保险公司提供的各种不同的保险计划。

除了薪酬和中央公积金的缴存之外，新加坡保健集团的员工有权享受年假。初级医生享有14天年假，大多数的高级医师享有长达28天的年假。每年，除育婴假和产假等政府法定假日外，他们还可获得7-14天的会议假。

医生可加入新加坡医疗协会。其他人可加入保健服务雇员联盟，它是全国工会的附属机构。

5. 财务管理

新加坡保健集团的资金有两大来源：患者缴纳的费用以及政府拨款。作为一家按照私人公司模式运行的机构，至少希望它能够收回其运营成本。该集团实现了这一目标：它从治疗A类患者中获得盈余，弥补其他领域的赤字。作为一家政府持有的公立医院，新加坡保健集团从政府获得拨款，补贴B2类和C类患者。当它要采购昂贵的医疗设备从而启动一项新的服务时，首先需要做成本—效益分析，要考虑享受政府补贴的患者的可承受能力。

开发项目一般由政府予以资助。在一些特殊情况下，政府可能会要求新加坡保健集团支付部分费用。例如，新加坡保健集团目前正在为其学院建设大楼，部分将用于科研。然而，政府认为科研与患者护理没有直接关系，因此决定让新加坡保健集团支付大楼的部分建设费用。

6. 纪律处分及制裁

被患者投诉的医生可能面临纪律处分。纪律处分取决于投诉问题的严重程度以及违纪的性质。如果违纪与医疗行业相关，那么将由新加坡医疗委员会处理；如果违纪与医院有关，医院将自行启动调查。如果医生被发现有错，他可能面临从警告到心理辅导的制裁。比较少见的情况是，制裁的形式是降薪甚至开除。医院或卫生部可能将更为严重的事件提交给新加坡医疗委员会。新加坡医疗委员会根据《医疗注册法》建立，完全由医学专业人士组成，由卫生部医学服务局局长担任注册主任，是管理医疗从业者的最高专业机构。《医疗注册法》要求新加坡医疗委员会“决定和管理注册医疗从业者的行为与伦理”。该委员会收到投诉之后，应首先由投诉委员会主席进行甄别。如果投诉委员会主席认为情况属实，他会将问题提交委员会进行审议。如果该委员会认为没有必要进行正式调查，可将问题驳回。如果该委员会认为有必要进行正式调查，那么，会要求纪律委员会进行调查。《医疗注册法》授权纪律委员会对医疗从业者的注册采取行动，或者注销医生的注册，或者吊销医生在一段时间内的从业权。