我国公办大学法人治理结构研究——以北京市A大学为例

● 朱维究 刘永林

一、北京市A大学法人治理结构的现状

（一）章程

《A大学章程》在“第六章管理体制”中明确了“学校实行党委领导下的校长负责制”，校长的职权，“学校内部实行校、院（系）二级管理体制”，学校教代会民主管理和民主监督的职能，校学术委员会的职能等内容。在“第八章权利与义务”中明确了北京市人民政府作为举办者的权利与义务，“监督、检查学校执行和落实党和国家的路线、方针、政策情况，听取学校工作汇报；审查、批准学校的发展规划与计划、年度招生计划；按照有关规定，保证经费投入；依法任免学校校长、副校长；依法保证学校的办学自主权”，以及学校的权利与义务。学校制定的其他规章制度均应符合该章程。该章程与国家的法律法规冲突时，以国家法律法规为准。

（二）政治领导权力

A大学成立后，积极筹备召开第一次党代会。机关党委和各党总支、直属党支部等选举单位按照无记名投票、直接差额选举的方式，选举产生了167名代表。选举产生了A大学第一届委员会和第一届委员会常务委员会委员；选举产生了A大学第一届委员会书记、副书记，并报上级党组织批复同意。

A大学第一届委员会由19人组成，第一届委员会常务委员会委员由9人组成。第一届委员会下设1个机关党委、15个党总支、2个直属党支部，履行党的基层组织的主要职责。A大学党员代表大会、第一届委员会、第一届委员会常务委员会共同行使政治领导权力。

根据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第十一条规定的高等学校党的委员会的八项主要职责和《高等教育法》第三十九条规定的高等学校党的委员会的四项职责，A大学第一届委员会全体会议讨论通过了《全体委员会议事规则》和《常务委员会议事规则》，规定了会议议决范围与事项、会议制度与规则、会议准备与落实等主要内容；还出台了《关于贯彻落实校级领导班子“三重一大”决策制度的实施办法》。两个议事规则和一个实施办法对党委全委会和党委常委会的议决范围与事项作了列举。除决策、传统的党建和思想政治工作、组织工作、干部工作等外，主要对《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》中“审议确定学校基本管理制度，讨论决定学校改革发展稳定以及教学、科研、行政管理中的重大事项”和《高等教育法》中“讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项”职责作了细化。

党委全委会和党委常委会实行民主集中制，集体领导和个人分工负责相结合的制度。全委会一般每学期召开一次。常委会一般每两周召开一次，如有需要或遇重大突发性事件或紧急情况可临时召集会议。常委会必须有半数（不含）以上的常委到会方可召开，讨论干部任免等重要工作时，应有2/3及以上常委到会方能举行。对重大问题，会前党委书记与校长应主动协商，交换意见，取得共识。提交常委会研究和讨论的议题中，需事先经校长办公会讨论的内容，应按校长办公会议事规则讨论并提出倾向性意见后，再提交常委会研究和讨论。

（三）行政权力

A大学的校长办公会成员由校长1人、副校长5人、校长助理1人组成。《校长办公会议事规则》和《关于贯彻落实校级领导班子“三重一大”决策制度的实施办法》明确的校长办公会议范围与事项，具体包括《高等教育法》第四十一条规定校长的六项职权，并进一步细化为十二类事项，主要表现为政治领导权力范围内的执行性事项和行政权力范围内的决策性事项，以及涉及“三重一大”且必须经校长办公会研究决定的其它事项。学校办公室主任列席校长办公会。监察处处长必要时列席校长办公会。涉及有关部门的议题时，相关部门的主要负责人应列席。其他列席会议人员由校长确定。会议议题由校长办公会成员及分管行政工作的其他校领导提出，校长确定；重大问题应由校长与党委书记协商确定。

1.人事权的权力配置。学校党委常委会集体议决的人事事项包括：党总支（分党委、直属党支部）和学校处级机构设置；全校各单位（部门）的人员编制；处级干部的任免、调动、考核和奖惩；人才队伍建设中的重要问题。学校校长办公会议决的人事事项包括：全校正科职和副科职干部的任免；处级以下学生工作人员、高级教师职务和专业技术人员、后勤集团部门经理、副经理等的聘任；处级以下党政管理人员、学生工作人员和后勤职工，教师，专业技术人员等的年度考核结果。

2.财权的权力配置。其一，校级财务权力行使方式。学校党委常委会集体议决事项包括：年度财务预决算、大额度资金的使用、校办产业政策和预算外资金管理制度。学校校长办公会议决事项：实施年度财务预算，落实大额资金的使用和基本建设项目，加强财务管理和审计监督，加强学校资产的管理和保护，维护学校的合法权益。非专项建设的重要项目安排：投资在30万元（含）以上、500万元（不含）以下的基本建设项目、不动产购置项目；投资在30万元（含）以上、100万元（不含）以下的修缮项目；单台投资在30万元（含）以上、100万元（不含）以下的仪器设备等固定资产的采购项目。大额度资金的使用：未列入预算且经费额度在30万元（含）以上、200万元（不含）以下的大额度资金使用的各类项目；已列入预算但需要追加经费额度在30万元（含）以上、200万元（不含）以下的追加预算项目。其二，学院（系）财务权力行使方式：学校实行“一级核算，两级管理”的方式，学校按年度综合下达各学院总经费，学院二次编制预算，经批准后报财务处执行，各项收入支出统一在校财务处核算。学校对学院提出年度工作任务，制定具体的考核指标和办法，年末对各学院进行考核，根据考核结果确定下年度经费奖惩额度。

（四）学术权力

1.学术委员会、学位评定委员会。2009年，A大学成立了学术委员会、学位评定委员会。原则上从学校现有学科、专业中从事教学、科研和管理工作的人员中推荐。推荐人选要具有较高的专业技术水平，作风正派，办事公道，工作认真，在教职工中有较高威望，身体健康，能正常参加相应委员会的工作。成员由19-21人组成，设主任1人，副主任1-2人。学术委员会成员由校领导、科技处和研究生部负责人以及各学院和重点实验室具有正高级专业技术职务的代表组成。学位评定委员会成员由校领导、研究生部和科技处负责人、分委员会主席以及具有正高级专业技术职务的代表组成。人选的确定以学科分布为主。各学院学术委员会、学位评定委员会推荐人选须经学院党政领导班子集体讨论确定。各学院对每个委员会可分别推荐2名人选，其中，学术委员会推荐人选中至少有1名是担任非领导职务的人员。学校各相关职能部门，会同主管校领导提出初步人员名单。校长办公会讨论确定最终人选。该校2011年分别对校学术委员会和学位评定委员会进行了调整。调整后的校学术委员会由23位教授组成，其中主任1人，副主任4人。学术委员会承担学术决策的作用，包括学术水平评价、科研项目评审和科研奖励审定等，也发挥学术道德教育和评价的作用，承担学术规范教育、科研诚信宣传，参加学术不端行为调查取证等任务。学校成立校、院（系）两级学术委员会，另根据规定科研基地单独设立学术委员会，科研基地应设置独立的学术委员会，学术委员会由校内外相关学科的专家组成，负责审议科研基地的发展规划、项目评审等工作。

调整后的学位评定委员会由校长任主任，主管学科建设与研究生教育的副校长任副主任。同时还制定了《学位评定委员会工作规程》，明确了学校学位评定委员会的组成、职责、议事规则和学位评定分委会的具体规则等。学位评定委员会履行审议学位点申报相关事宜；审查通过学位授予与撤销事宜及指导教师资格；审议通过学校学位授予工作规章制度等职责。学校学位评定委员会原则上按照学院设立学位评定分委员会，个别学科经学校评定委员会批准，可按学科成立学位评定分委员会，履行学院中学科建设与研究生教育的相关具体职责。

2.教学工作委员会。2011年，该校对教学工作委员会进行了调整，并修订了《教学工作委员会工作条例》，明确校教学工作委员会是对本科教学重要事项进行研究、审议和审定，为学校教学管理决策提供建议意见的工作机构。校教学工作委员会履行的职责：审议学校教学工作规划和重大教学改革方案，指导全校教学工作；审议各专业人才培养方案及教学计划；审议学校教学管理规章制度；审议学校专业建设、课程建设、教材建设、实验室与实践教学基地建设等；审定教学奖项评审结果，建议推荐市级及以上各类教学奖；评审学校教育教学研究及教学改革项目立项；开展与教学工作有关的专题调研，提出建议意见；指导各教学单位教学工作委员会的工作等。

3.校务委员会。2006年，经党委常委会研究决定成立的校务委员会，是推进民主建设，发挥各方面专家教授在学校发展建设等重大事项进行咨询的非常设机构。党委书记任主任，校长及三位历任校领导任副主任，其他各学科教授或副教授共39人担任委员。

（五）民主管理与监督权力

2010年组织召开了第一届教职工代表大会暨工会会员代表大会。教代会每届5年，每年至少召开一次全体会议。教职工代表由教职工直接选举产生。代表的构成以教师为主。教职工代表实行常任制，任期5年，可以连选连任。第一届教职工代表大会采用无记名投票方式选举产生了由17名同志组成的第一届教职工代表大会执行委员会。教代会的主要职权是，听取讨论校长的工作报告，对学校的办学指导思想、发展与建设规划、重大改革方案、财务工作报告及其它有关学校发展建设的重大问题，提出意见和建议；讨论通过学校提出的校内教职工聘任、奖惩、分配改革的原则、办法及其它与教职工权益有关的重要规章制度，由校长颁布施行；审议决定学校有关教职工生活福利的重大事项；参与民主评议领导干部，参与民主推荐学校行政领导人选。

二、A大学法人治理结构存在的问题及原因分析

（一）存在的主要问题

1.政治领导权力与行政权力界限模糊。在制度规范中，政治领导权力与行政权力之间的界分相对清晰，基本上符合法人治理结构的要求。但是，在《高等教育法》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》中对党委的政治领导权力和校长的行政权力的规定笼统，唯一让这两种权力范围具体化的只有大学治理中由政治领导权力确定的议事规则，这种情形下的界分，只能是《高等教育法》中列举的校长职权之外的，均倾向于属于政治领导权力。而且，《高等教育法》中列举的校长职权涉及事项的重要情形仍可能属于政治领导权力的范围，此外，“讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项”中“重大”的解释并无相对规范的解释，大学中政治领导权力对“重要”的解释可能成为剥夺和干预行政权力的合理借口。作为沟通法律规则和大学内部规则的纽带，大学章程的缺失或者虚置成为政治领导权力与行政权力之间界限模糊的重要原因。

更为重要的是，在实践中政治领导权力和行政权力之间的界限更难划分，两种权力之间的消极或积极冲突完全由党委书记与校长之间的相互沟通解决，但党委领导下的校长负责制决定了党委书记在实践中的优势或强势地位，政治领导权力与行政权力之间要实现合理界分，要么依赖党委书记的理性自我克制，要么只能走向政治领导权力膨胀的趋势。

2.行政权力与学术权力失衡。学术权力主要由校院（系）两级的学术委员会、学位评定委员会和教学工作委员会以及校务委员会四个组织行使，在制度和实践中表现出来组织失范现象较为严重，尤其是学术委员会存在较大的问题。A大学从未发布过学术委员会的治理机制和治理规则，作为校级的学术委员会未能完全发挥学术决策的作用，仅在非常有限的范围内进行学术水平评价、科研项目评审和科研奖励审定等，其他应有的学术道德教育和评价、学术规范教育、科研诚信宣传、学术不端行为调查取证等未真正发挥。科研基地学术委员会的组织和工作相对常态化，虽然院（系）学术委员会的作用相对较好，但仍然与校级学术委员会一样，处于组织无序、活动无规、问责无据的状态。学位评定委员会和教学工作委员会属于作用发挥常态化的两个学术组织，制定了工作规程或工作条例，对本科教学、学科建设和研究生教育重要事项的研究和决策发挥较好的作用。A大学2006年成立的校务委员会，是发挥专家教授在学校发展建设中咨询作用的非常设机构，没有组织规则和议事规则，只召开过1-2次会议，形同虚设。

在制度上，学术组织失范现象较为严重，从而导致缺乏强有力组织为依托的学术权力弱化；实践中，也直接导致了学术权力的权威受到影响。虽然学术权力作为一种内在力量发挥着支配作用，但行政权威一直压制和领导学术权力，学术权力没有获得应有的地位。

3.民主管理和监督权力虚化。A大学的教代会制度相对健全，但实践的效果却不佳。一是“讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法”的职权未能实现，在实践中是由行政权力行使，或者将教代会的“通过权”变为“审议权”，实质上从决定权变成了咨询建议权；二是“听取学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告，提出意见和建议”的职权，学校党委和行政主动性不够，由于担心政策会遭受无端的“质疑”，往往有意规避向教代会报告；三是教代会提案中涉及需要学校行政落实的问题往往避重就轻，拖而不办，导致教代会提案制度流于形式，无法发挥真正的作用。

此外，A大学现有章程在实体内容上和制定程序上与《高等教育法》和《高等学校章程制定暂行办法》的要求有较大的差距，且尚未建立高等学校理（董）事会制度。

（二）成因分析

1.外部原因。依法治教或依法治校在我国依法治国方略大力实施的背景下取得了很大的成绩，教育法律法规体系不断完善，基本上解决了依法治教或依法治校的前提，即“法”的问题。但是依法治教或依法治校中确保“良法”和良法得到有效的实施两个问题却都依然存在。比如《教育法》和《高等教育法》之间关于高等学校的领导体制的规定不尽一致。①因此，为了进一步理顺政府与学校之间关系，探索建立现代学校制度的《学校法》亟待出台。

同时，教育行业标准不到位。我国正在努力引导和完善社会力量通过各种咨询机构、评估机构和董事会（或理事会）等形式介入大学治理。建设现代大学制度中“政校分开，管办分离”要求对公办大学的干预不再用官僚体制下的命令模式，而是基于规则和标准的，保持一定距离的监管模式②，大学教育质量评估和教育绩效评价更多交由教育中介机构提供，大学在教育行业标准的指导下，由教育服务对象对教育作出选择。随着分类推进事业单位改革的深入，教育行业标准的问题将会越来越凸显，将间接地影响大学法人治理结构的完善程度。

2.内部原因。大学章程虚置。A大学成立前制定的大学章程未真正发挥对大学法人治理结构的规范作用。大学章程的特殊性质决定其在完善法人治理结构中具有不可替代的作用。缺乏章程的统领，导致以章程为核心的制度体系难以真正建立。从教育法律法规延伸到大学的具体规则，其中间环节章程作用的缺失也导致了法人治理规则的不完善，且无法对法人治理结构中四种权力进行合理配置。

以大学章程为核心的制度体系未真正建立。无论是包括政治领导权力、行政权力、学术权力、民主管理和监督权力的法人治理结构的治理机构、治理规则和治理机制，还是其他各类管理中的规则，与实践相距甚远，既有主观上的原因（仅仅是贯彻上级文件精神，实践中并不如此操作），也有客观上的原因（制定者的水平不高导致无法达成制定的初衷或目的），大学的治理规则不可避免存在着衔接无序、相互冲突、约束力差等问题。

三、我国公办大学法人治理结构的完善路径

（一）健全学校法制是前提

尽快修订《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》等法律，制定《学校法》、《考试法》等法律，加快推进教育行政法规建设，以及地方性法规和规章的制定和完善。尤其要尽快制定《学校法》，健全学校管理的法律规章制度，依法理顺政府和学校的关系，探索建立具有中国特色的学校制度。尽快以法律形式明确公办大学法人的地位，完善包括教育监管机构、教育准入监管、教育价格监管、教育质量监管、教育公共补贴监管等内容③，以建立政策部门与监管部门分离、行业自律性监管组织和政府监管机构并存的监管体系为目标的教育监管框架，真正推进政校分开、管办分离，适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。

（二）完善教育行业标准是基础

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出“鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。”因此，应着力推进社会力量介入大学治理，依法建立健全专业教育服务机构，制定和完善一整套教育服务行业标准体系。

（三）制定大学章程是核心

章程是法人治理结构的载体。《国家教育事业发展第十二个五年规划》指出，到2015年，高等学校完成“一校一章程”的目标。2011年，教育部出台的《高等学校章程制定暂行办法》，对国家举办的高等学校章程的应当包括的主要内容，以及起草、审议、修订以及核准、备案等章程制定程序作出了详实的规定，在《教育法》、《高等教育法》的基础上有了重大的进步。在外部关系上，大学章程是大学人格独立的标志，在内部关系上是大学治理的基本规范和核心依据，上承国家教育法律法规，下启大学内部治理的制度体系，不断完善以大学章程为基础的公办大学法人治理结构是依法治校的真正体现。

（四）构建制度体系是关键

在《教育法》、《高等教育法》、《学校教职工代表大会》和《中国共产党普通高等学校基本组织工作条例》等法律法规和政策的基础上，对大学法人治理结构中的政治领导权力、行政权力、学术权力、民主管理和监督权力的治理机构、治理规则和治理机制作进一步细化，也同时形成了构建大学内部制度体系的核心依据。因此，必须构建一整套以大学章程为依据，包括法人治理结构的大学内部制度体系，大学治理的各项决策、执行、监督活动才能有“章”可循，大学治理中的政治领导权力、行政权力、学术权力、民主管理和监督权力才能在合理配置的前提下，以更具操作性和实践性的大学内部制度体系为支撑，对各类权力进行有效制约与平衡，实现有效治理。