公立研究型大学法人治理结构改革探索——基于华中科技大学的案例研究

● 周光礼

20世纪80年代以来，高等教育服务公共市场的建立，不仅促使了政府与大学之间关系的重构，使放权成为国际上高等教育治理变革的主要趋势，而且导致了社会与大学之间关系的重构。在这种背景下，重构大学治理结构、建立现代大学制度正成为全球大学变革的战略主题。中国教育行政管理体制应该如何创新？中国大学法人治理结构应该怎样变革，才能更好地为民众提供公共服务？本文以华中科技大学（原华中工学院，以下简称华工）为例，研究探讨我国公立大学法人治理结构改革中面临的问题及对策。

一、华中科技大学治理结构的现状及存在的问题

大学治理不同于大学管理。大学治理主要关注大学的重大决策是如何做出的，大学管理则强调大学决策是如何执行的。前者涉及大学的决策体制，中心问题是提高大学的科学决策能力；后者涉及大学的行政体制，中心问题是提高行政执行力。从大学的决策模式来看，目前国外一流大学的内部治理结构，主要有两种模式：两院制治理模式和一院制治理模式。①每一所大学都有大学章程，规定了大学的法人治理结构，确立了大学决策的结构与程序。

通过与世界上同型一流大学比较，华工的治理结构有很大不同：

第一，最高决策机构是党委常委会，这是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”管理体制的具体体现。而北美一流大学的最高决策机构一般是更具包容性的大学董事会，大学董事会按照多元共治的原则建立。

第二，北美一流大学最高行政管理团队的分工制度更加优越，校长、副校长的岗位设置比较规范，岗位职责明确。学校一级的行政事务主要包括募捐、教学、科研、学生事务、学校规划发展、财务、法律事务和公共关系几部分。校长的主要职能是募捐，专设了公共关系的副校长，并设有负责战略规划的副校长。其他副校长的设置如下：教务长（常务副校长）、行政副校长、财务副校长、学生事务副校长、研究事务副校长、专利及转化事务副校长、副校长兼大律师等。

我国的大学，校长、副校长分工模糊。华工校长、副校长负责的事务包括：教学、科研、日常行政、财务、发展规划、人事、招生就业、外事、实验室和设备、后勤、基建、房产、治安、审计、大学产业、离退休、科技园和校办企业、成人教育和远程教育、校医院等。复杂的管理工作成为规范大学校长和副校长岗位设置的最大障碍。

第三，行政职能部门的设置，华工是整齐划一；而北美大学行政职能机构的设置比较灵活，各大学之间并没有统一的模式。

行政执行部门的角色定位，华工与美国大学存在一定的差异。美国大学的行政职能部门只是一个忠实的政策执行者，其角色定位十分明确：为行政系统的其他部门和整个学术系统服务。而华工的行政职能部门具有两重性，既是政策的执行者，也是政策的制定者。这是导致华工行政职能部门权力过大的主要原因，对学术系统的服务意识不强。而且，行政职能部门的雇员在美国是专业化的，而我国大学行政人员是官员身份，专业化程度低，技术含量低，可替代性强。

第四，与北美大学的委员会相比，华工的各专门委员会在民主治校与学术自治两方面发挥的作用很有限。这是因为：美国大学在委员会的设置上比较规范，行政性的、学术性的，临时性的、永久性的，都很规范。而华工各委员会的设置具有随意性，这决定了其功能定位的模糊性，最终决定了其在学校内部管理上的“花瓶”角色。

第五，华工基层学术组织没有自主权，在行政化的体制下，它们只对上级负责。这种官僚层级结构决定了中国大学的决策权集中在学校高层，院系等基层学术组织基本没有权力。这与北美一流大学坚持的“最低层次决策”原则截然相反。在北美大学，基层学术组织对教学、研究工作拥有最终发言权。由于基层学术组织没有决策权，学术心脏地带失去活力。

二、治理结构的再设计

华工编制的《华中科技大学中长期战略发展规划（2010-2020年）》明确提出：改革大学内部治理结构是建立现代大学制度的关键。其对大学法人治理结构改革作出如下规定：

第一，坚持“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的领导体制。进一步明晰行政权力与学术权力的职能范围，健全行政权力与学术权力有机分工、彼此合作、相互制约的协作机制，实现从“行政管理主导、高度集中”的管理模式向“行政管理与学术管理相结合、管理重心适度下移”的管理模式转变。

第二，健全大学法人治理结构和运行机制。在坚持依法治校的前提下，推进学校民主管理和科学决策。明确党委常委会是学校的最高决策机构，建立健全学校董事会、学术委员会作为决策咨询机构的制度。加强工会、教代会建设，完善党政工联席会议制度。落实教职工在学校管理决策中的知情权、参与权和监督权。在教学、科研工作中充分发挥学术委员会、学位委员会和教学委员会的作用。建立层次清晰、科学规范、运转高效、沟通顺畅的管理体系。完善校级行政管理构架，实行行政副校长与学术副校长分工负责制。

第三，推进管理重心下移，积极探索大学院制。扩大基层学术组织自治范围。推进学科交叉，鼓励跨院系、跨单位的交叉渗透，把学科相近的院系合并为实体性的大学院。健全以学术和学科为中心、以大学院为管理重心的体制机制。在实体性的大学院下，保留精干高效的系部建制，实体性的大学院由各学术副校长全面负责。学术副校长通过自己的办公室全权管理“大学院”事务，不再通过学校的机关部处来管理学院事务。因此，70%以上的权力可以通过学术副校长下放到“大学院”。

第四，优化行政职能部门的机构设置，推行大部门制。进一步明晰管理职能，整合校一级的行政事务，把职能相近的机关部处合并为一个大部门，减小管理幅度。成立本科生院，统筹本科生培养的各项管理事务；调整研究生院机构，优化管理职能；理顺科学技术发展院的职能，成立人文社会科学发展院；进一步加强行政管理部门的统筹协调。

第五，稳步推进分配制度改革。进一步调整收入分配结构，完善收入分配机制；进一步提高学校可支配财政收入，建立健全学校筹款机制；通过建立“华中学者”制度，建立一支核心教师队伍。②

第六，加强领导班子建设，推进大学管理专业化。坚持和完善党委领导下的校长负责制，进一步完善常委会议事规则、校长办公会议事规则，健全决策程序；完善干部选拔任用的民主决策机制，坚持民主、公开、竞争、择优原则，探索校党委全委会票决重要干部制度；健全竞争性干部选拔机制，加大竞争性选拔干部力度，探索院长（系主任）公开遴选机制，探索面向海内外招聘高层次管理人才的办法；改革干部考核评价机制，坚持将考核重心向建设学科、发展院系、服务人才、关心基层转移，探索领导班子和领导干部的综合考核评价办法；健全激励约束机制，严格落实领导班子和领导干部职务任期制、目标考核制、责任追究制。

第七，创新基层学术组织。一是建立扁平化的学术组织体系。探索与学科相对应的内部组织体系；组建一批主要借助外部力量和整合外部资源的“虚拟学院”；打破教学和科研之间的严格划分，对教学和科研实施一体化管理。二是探索矩阵式学科组织。学科体系和项目体系有机结合：纵向的以学科为导向，由学科领导实施管理，遵循学科发展逻辑；横向的以问题为导向，由项目领导实施管理。三是建立研究团队。以建设一流的学科为目的，尊重个人学术愿望，充分考虑人员结构、学术实力、外部需要，形成适当规模的团队，推动教学和科研的协调和融合。四是成立学科交叉研究中心。

三、大学法人治理结构的建构

在学校中长期战略规划实施方案推行的同时，华工启动《华中科技大学章程》制定工作。章程对法人治理结构的设计遵循“决策权与行政权适度分离”、“分权与问责相结合”的原则。包括如下内容：

第一，明确党委是学校的最高决策机构。章程明确规定，“中国共产党华中科技大学委员会是学校的最高权力机构，行使对学校工作的统一领导权。中国共产党华中科技大学委员会全体会议闭会期间，由它的常务委员会行使其职权，履行其职责。”决策机构主要职权和职责是：加强政治领导，保障办学方向；领导制定学校发展战略，讨论决定改革发展中的重大问题；讨论决定学校内部组织机构设置和基本管理制度等重大事项；坚持党管人才原则，创造有利于人才辈出、人尽其才的条件和环境；按照干部管理权限，负责干部的选拔、任用、培养、考核和监督；领导学校的教职工代表大会和工会、共青团、妇委会，领导学生会、研究生会等学生社团，对校内民主党派的基层组织实行政治领导，充分发挥各类组织的作用。

第二，明确校长是学校最高执行机构。章程明确规定，“校长是学校行政主要负责人。”校长的主要职责是：拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；组织开展教学活动、科学研究、学科建设、师资队伍建设和国际合作与交流；拟订校内组织机构的设置方案，推荐副校长人选，按干部任免权限任免校内组织机构的负责人；聘任与解聘教职员工，对学生实施学籍管理，依照法律和学校规定对教职员工和学生实施奖励或处分；拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理学校资产，筹措办学经费等。

同时，校长主持校长办公会议，处理学校行政工作中的重要事项。学校实行校务公开，校长向教职工代表大会报告工作。校务委员会是学校咨询机构，依其工作规则对学校的事业发展规划、重大改革措施、学科建设、师资队伍建设、校园建设等重大咨询事项提出意见和建议。

第三，明确学术委员会和教职工代表大会的地位。学术委员会不是学术决策机构，只是学术审议机构。章程明确规定：“校学术委员会依其章程审议学科、专业的设置及教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果，审议教师职务资格，受理学术争议，处理其他相关事宜。”教职工代表大会是教职员工参与学校民主管理和监督的重要组织形式，依章程行使权力。

第四，明确基层学术组织的权力与职责。章程规定，“学校设立学院或独立建制的学系、教学研究中心等基层学术组织。基层学术组织在学校授权范围内实行自主管理。”基层学术组织的主要职权和职责是：学院根据学校的规划、规定或授权，制订学院发展规划，制订并组织实施学科专业建设、师资队伍建设、课程建设及教学计划，组织开展科学研究和其他学术活动，提出年度招生计划建议，设置内部机构，制定内部工作规则和办法，决定学院人员的聘任与管理，负责学生的教育与管理、就学生的奖惩提出意见，管理和使用学校核拨的办学经费和资产；行使学校赋予的其他职权。

学院院务会议是基层学术组织的决策机构。院长是学院行政主要负责人，对学院的行政事务行使管理权。院长定期向本学院全体教职员工或教职工代表大会报告工作。学院（学科）学术委员会依其章程独立行使学术权力，保障学术民主和自由。学院根据需要设立教授会。教授会作为教授治学和民主管理的重要组织形式，依学院制定的教授会章程开展工作。为了促进学科交叉综合，几个相关的院系可成立学部。学部设置学部长。学部长由校长任免，根据校长授权开展工作。学部设置学术委员会。

四、改革中遇到的问题

（一）落实和扩大办学自主权问题

所有权和管理权分离，是建立大学法人治理结构的前提条件。尽管法律早已明确了大学的法人地位，但是在实践中，“行政事业一体化”的格局没有根本改变。实际上，直到现在，公办大学依然具有一定的行政级别，而且校长、党委书记等大学主要领导仍然直接由政府任命。在分类推进事业单位改革的前提下，政府与大学的关系需要重新定位。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》提出，“推进政校分开、管办分离，落实和扩大学校办学自主权，使大学成为真正独立的法人。”在所有权和管理权分离后，政府用何种方式管理大学？主管部门如何实现对大学的领导？作为公立大学的所有者，政府把办学自主权还给学校后，通过什么样的制度安排参与大学的决策和监督？事实上，在政府还权给大学后，由于大学内部治理依然沿袭旧的“领导体制”，形成了大学办学自主权被大学书记和校长垄断的集权化治理模式，出现了权力的滥用和职务犯罪现象。也就是说，政府作为公立大学的出资人，是初始委托人，又是公立大学终极责任的承担者。然而，在当前的大学治理中普遍存在委托人缺位现象，引发委托—代理问题，内部人控制现象严重。

（二）党委在大学治理中的角色定位问题

根据高等教育法，大学现行领导体制是党委领导下的校长负责制。在现行的组织制度下，组织部门要明确宣布“领导班子”的排名。通常的排名顺序是：书记、校长、副书记、副校长。就此角度而言，大学的最高领导是书记。而根据高等教育法的规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长是高等学校的法定代表人。”作为大学的法人代表，校长对外代表学校，对内主持学校工作。大学的一切法律文件，只有经校长或者受校长委托并有权代表校长的人员签署才能生效；与学校有关的诉讼案件，通常由校长代表学校在法院起诉和应诉。可见，校长是法律框架内的 “一把手”。这样就出现了高校政治框架与组织框架内的“一把手”与法律框架下的“一把手”的“双峰”现象。两个“一把手”的出现造成了学校的“多头领导”，特别是当校长与书记的意见不一致时，这种不协调就成为了学校内耗的根源，妨碍学校的发展。实行法人治理与加强党的领导如何协调，是大学法人治理结构改革中必须面对的问题。

（三）大学法人治理结构问题

在很长的时间内，大学内部组织机构的构架是一种行政主导的官僚层级体系。大学办学自主权落实之后，作为面向社会自主办学的法人实体，大学需要完善治理结构，即建立现代大学制度。我国公立的大学治理变革有两种可能路径，一种是公法的路径，即模仿大陆法系建立公法人制度，进行类似于日本国立大学法人化改革；一种是民商法的路径，即模仿企业治理建立法人治理制度。不管是哪种改革路径，大学内部治理应该设置权力互相分立制衡的组织机构体系。至少要设置三种机构：决策机构、执行机构和监督机构。但我国公办大学，决策机构和执行机构不分，大学治理不是建立在团队性、平等性和民主性的基础上，这严重损害了大学治理的合法性。如何建立良好的治理结构、实现多元共治是完善我国现代大学制度的重要课题。

（四）大学“行政化”问题

“行政化”是指大学组织按照行政机关的结构和管理模式进行设置和运转，其实质是否定大学以学术性和人文性为基础的独特性，把大学当作行政机构来管理。包括两个层面：一是政府与大学之间的行政隶属关系，大学越来越像行政机构而非独立的学术机构；二是大学内部行政管理取代学术管理，即大学内部管理依托单一的行政管理方式，行政权力挤压了学术自治空间。大学“去行政化”，包括三个层次的问题：一是政府主管部门如何看待大学？二是如何看待大学领导，是把大学领导作为某个级别的行政官员来任命，还是作为专业人士来聘任？三是如何看待大学内部管理，是行政主导还是“教授治学”、“民主管理”？

（五）章程问题

章程是现代大学制度的主要载体，是大学治理的重要依据。一个完整的大学章程应该包括：特许状、决策机构的议事规则、大学管理规则，这奠定了一个大学的基本秩序构架。此外，大学章程千校一面的问题也很突出。大学章程具有两点共同特质：一是公立大学一般是在国家的法律框架内制定章程。英美一些公立大学章程甚至是由立法机关制定的，这些为大学量身打造的章程本身就是国家法律的重要组成部分。二是大学章程的主要内容是关于大学权力的分配和制约。我国大学法人治理结构改革的当务之急是以章程为基础建构大学治理的运作规则，包括信息公开制度、质询制度、人事罢免制度、问责制度、激励制度等。

五、对策建议

（一）分权与问责的有机结合

由于权力分配关涉大学各利益相关者需求的实现，因此大学的权力分配，不但是外部利益相关者关心的对象，也是内部各组群所追求的目标。科学合理的权力分配是校内外利益相关者有效合作的重要基础和前提，有助于实现多元共治，确保大学的公益目的。

大学权力的分配，主要表现为政府对大学的授权，以及学校对院系及教师的权力委托。前者要求政府尊重大学的办学自主权，必要时可以把一部分专业性强的权力通过授权或委托授予大学，政府仅保留监督的权力。后者要求管理重心下移，把学科和课程的调整和设置权、科研项目管理权、教师聘用权等学术、行政权力委托给院系等基层学术组织，使院系等基层学术组织拥有一定的自主权。

与授权相配套，必须建立问责机制。对于大学与政府的权力分配，要根据权力性质的不同，建立不同的问责机制。当前，存在两种性质不同的行政权力，一种是政府委托的公共行政权力，另一种是政府授予的自治性行政权力。大学在行使政府授予的自治性行政权力时，属公法人，政府对大学实施合法性监督，不能直接干预大学内部事务；大学在行使政府委托的公共行政权力时，属不具独立权力能力的国家机构，政府实施专业监督，即政府不仅对大学进行合法性监督，还要对大学进行合理性或者说合目的性监督。实际上，当大学以公法人身份出现时，与政府的人格是分离的，这就从法律上确认了政府与大学之间是现代契约关系。建立问责制度，当务之急是要完善政府主导的教学评估制度以及建立大学认证制度。至于学校对院系及教师进行的权力委托，也必须建立完善的评估制度和责任追究制度，对院系以及有关行政管理人员和教师进行评估。

（二）决策权与行政权的适度分离

决策权与行政权的分离要求大学的决策机构与行政机构是相互独立的。对我国大学来说，行政机构与决策机构不分。事实上，我国大学没有专门的决策机构。当务之急是成立专门的决策机构——大学理事会。理事会的构成要体现多元共治的原则。首先，要扩大教师的权利，使教师拥有治学权和参与决策权。其次，要提升学生在大学权力结构中的地位。学生是目前大学内部权力结构中最为忽视的权力主体，学生是大学决策的利益相关者，学生应该而且有能力参与大学的决策。第三，适当限制行政人员的权力。充分吸收校外各界人士参与高校决策，实现大学管理民主化与治理多元化。

建议理事会的主要成员包括党委常委、校长、学术委员会主任、教师代表、学生代表、校外的校友代表以及社会名流。政府任命党委书记为大学理事会理事长，大学党委与董事会双向进入。在理事会下设财务、审计专门委员会、发展规划专门委员会、人事改革专门委员会、学术事务专门委员会等。理事会下设委员会由党委常委或教授担任主任、副主任，并对大学理事会负责。明确校长是学校行政执行机构，负责学校行政事务，主持校长办公会。校长支撑部门包括学术委员会、学位委员会、教学委员会、院长办公会及行政部门、直属单位和院、系、教学、科研、学科建设等。理事长除参加学校重大礼仪活动（开学典礼、毕业典礼等）外一般不再参与学校具体行政事务，即便参加校长办公会也只作为领导成员，尊重校长决策。校长是学校的对外形象和行政法人。党委书记除主持大学理事会工作外，日常主要是主持党委有关各项工作。