国外福利国家模式及其对我国构建和谐社会的启示

2013-08-15袁利军

中共济南市委党校学报 2013年1期

袁利军

福利国家 (welfare state)在抽象意义上是与“战争国家”和“守夜人国家”相对。抽象意义的福利国家存在有一些前提:首先，人民的福利是国家的重要目的;其次，市场经济是存在缺陷的，它不能绝对保证人民福利的顺利增长;再次，国家保障人民福利的增进不仅需要对市场经济进行干预，而且需要与公民社会合作，即国家的宏观调控职能和社会管理职能是必要的。［1］

一、福利国家的政治内涵

福利国家不是社会保险、不是公费医疗、也不是家庭福利或社会救济计划，福利国家也不等同于社会保障或社会政策，而是它们的加总。绝大多数国家的政府都实行社会政策，这些政策彼此之间相差万里，所以不能说实行某种社会政策的政府都是“福利政府”，它们所代表的国家都是“福利国家”。福利国家是一种国家形态，福利是这种国家形态的特性，福利国家形态突出地强化了现代国家的社会功能，社会福利则是国家决策的结果，所以它是一个政治学的概念。

福利国家是工业化时代主权国家社会功能的具体体现。工业化使得国家机器的各种构件都要适应新产品的需要，如果主权国家的国家功能不发达，无法调动财源、难以启动行政工具，没有能力规划、预测和发展民族经济，那么也就不可能有20世纪下半叶福利国家形态的发展。大工业使市场越来越扩大，市场竞争不断扩大，随之而来产业结构调整带来了大量的失业。工业化也大大地增加了社会的收入，特别是增加了政府的税源，使政府代表国家加强对社会的管理与控制成为可能。不同的国家由于历史和社会的原因，政府采取了不同的社会政策措施。不过这些不同的措施所针对的社会问题却是工业化社会所共有的:由于年迈、疾病、伤残、失业等原因造成的收入损失或生活无着。如果仅有主权国家的发展而没有工业化的发展，没有工业化对主权国家的作用和主权国家对工业社会的反作用，也就不会有福利国家后来的发展。

福利国家模式强化的是主权国家的社会功能。主权国家对社会的干预建立在三个基础之上:一是现代主权国家的合法性，二是工业社会对国家功能的新诉求，三是在工业化时代国家经济能力的增强。三个因素在近现代的发展，成为福利国家建立的基本前提。工业社会为国家提供了可观的财富，国家通过税收获得了调动财富的能力，进而获得了大规模管理社会的能力。国家对工业社会需求的认识决定了其社会管理的方式，而这种认识又与国家的合法性有着紧密的联系。国家的合法性模式决定其社会管理模式，而社会管理的结果则影响着合法性的强弱高低。国家必须保护国民免于市场的不完善所带来的社会风险，已经成为现代国家观念重要的组成部分，也是国家合法性的重要来源之一。对内职能上现代国家形成共识:第一，由政府出面提供与个人及家庭收入相应的最低收入保障;第二，政府有责任帮助个人和家庭抵御社会风险，如疾病、老龄和失业;第三，政府保证国民享受尽可能好的社会服务。这些共识形成后，余下的问题不再是政府干预的必要性，而是三个方面政策的不同组合，以及干预的方式和方法。

二、国外福利国家的典型模式

不同的国家与社会关系会产生不同的福利国家模式。考斯塔·埃斯平·安德森将福利国家模式分为三类:自由主义福利国家、合作主义福利国家和社会民主主义福利国家。［2］任何一种福利类型国家都不是纯粹模式，都是某些综合体，只是某个思想观点居于主导地位。

(一)美国:自由主义福利类型国家代表

社会权利是自由主义福利类型国家的原点。它相信社会权利的保障根本上依赖于市场，市场可以确保愿意工作的人获得劳动机会，而劳动保证了他们可以获得相应的福利。社会权利通过劳动者在市场中展现的能力被认可，而不是由国家赋予。市场是实现自我保障效用最大化的最合理的方式，过度的社会保障不但无法真正扭转贫困和失业，还会引发道德沦丧和懒惰。因此，国家在社会保障方面应尽可能确保市场自由化，确保市场经济的发展，而不是通过直接干扰的方式来进行社会保障。市场提供从经济到生活保障是自由主义福利类型国家的基本福利原则。市场自由化的逻辑原点一切都应以市场经济为中心，其相应特征是自由、竞争、个人主义至上，由此导致的阶层分化非因国家政策调控结果而是市场自由竞争的结果。

但随着经济的发展和需求的多元化，这种单靠市场来提供福利的功能受到挑战。因此，美国对福利政策进行了一系列的改革，单纯的自由主义理论不得不在一定范围和程度内吸纳了集体主义的某些原则和措施，但通过自由市场培育的竞争性的个人主义仍是其核心理念。国家的福利政策专注于真正的穷人，剩余式福利供给依然占据主导地位，非商品化程度同其他类型福利国家相比就显得非常的低，之后出现的几次改革的结果也并没带来怎样的实质性改变。而社会权利分层化程度也只能随着市场作为主要的福利供给者而扩大。美国社会保障的主体部分依靠基金化运作，不需要政府的直接财政拨款，政府更多地使用“税收开支”等间接手段来增强社会福利费用针对性，如在就业上双职工家庭能得到减税优惠。美国社会保障与职业福利两种制度并存，许多企业为员工建立了职业福利制度，使职工“非工资收入”在工资总额中比例不断增加，美国政府也鼓励企业在年金、住房等方面为职工提供福利，以促进实现社会福利的多元化、强化职工福利与企业效益之间的联系。这一做法不仅使企业负担上社会责任，而且更使公民应享有福利权益被牢牢地捆绑在工作上，由工作能力实现福利权益。因此，其相应的社会权利就紧随着企业业绩好坏出现明显的分层化趋势。在救助体制上，由原来的济贫法转向家计调查式，避免社会权利无条件扩张，政府的“慷慨”是赠给那些最需要的弱势群体，促使工人选择工作而不是福利;公共责任只能进入市场失灵的领域，商品的逻辑是至高无上的。慈善或者任何类型的保险都基于契约原则和保险精算原则，权利与给付必然与相应的缴费相关联，整体目标是使系统尽可能按照市场规律运行。［3］

(二)德国:合作主义福利类型国家

德国福利国家模式在思想上是封建主义、合作主义、国家主义的混合。它认可公民社会权利，但强调对既有阶级分化的保护，它的社会福利综测重视家庭，社会保险包括无工作的妻子。德国的合作主义一般依照职业团体而存，旨在支持传统认可的社会地位界线，并以之作为社会生活和经济活动的组织纽带。此类团体常常是从旧的同业行会直接演变而来的，作为互助友好的集团，它们总是出现于更具特权的工人群体中，如管道工人、木匠工人。德国福利保障政策强调，既有的社会权利分层化是基于阶级分化的结果，阶级的分化又是基于原有的国情之上;使各阶层范围内享有的各自的社会权利，体现的是一种“岩层带”特征，各自阶层社会权利有着明显的区别，但是公民又安于各自的归属，统一于国家的管理之内。因此，德国社会保险是按职业等级设立，并且享有保险的资格要与工作缴费与工作记录相挂钩，国家在个人与企业在缴纳能力都出现问题时候方进行财政兜底，在满足多元化需求同时，国家加大对私营保险机构的监督力度，尽可能地使市场运营体在国家控制范围之内。所以，德国福利政策显著特征就是权威、保守、家长制的统治;实现的方式基于先前的职业团体划分。相应地，指导思想、福利品定性、福利原则、标准、项目设置、分配功能、管理体制等都会因享受的群体阶层差异化而有所差异;目的在于强调不同社会阶层对国家的归属与忠诚感，市场不过是维护和巩固国家统治的一种手段，同时又赋予家庭责任，通过维持等级差别和阶层分化，共同实现国家统治的稳定和发展。［4］

德国的社会福利政策设计一方面受到传统主义影响，强调国家主义，反对市场经济带来的自由化思潮，相对于自由福利体制的国家，它所体现的非商品化程度较高;但另一方面，正是在原有逻辑基础上，其设计的标准则根据职业类别的不同、群体阶层社会地位的不同而有所不同，如奥地利、德国和法国，有着给与公务员格外福利待遇的传统，官方一般认可公民享有与其养老金计划档次匹配的社会基本权利，结果进一步造成了阶级分化，这也是保守主义与合作主义合作之间的亲和关系体现;直接导致了在享受福利标准的权益和公民福利权益资格上的分层化，各个群体阶层在各自“对号入座”的福利标准上获得了国家、市场提供的福利品，相对于社会民主主义福利国家而言，德国社会权利分层化程度较高。

(三)瑞典:社会民主主义福利类型国家的代表

20世纪早期社会民主主义思潮在瑞典蓬勃发展，它认为民主不仅是一种国家政治生活方式，而且也是社会经济生活的组织原则之一，因此倡导把自由、民主从政治领域扩大到社会经济领域。在他们看来，通过国家管理社会经济职能的扩展，加强国家对社会经济生活各个方面的管理监督，同时一面通过高额累进税去限制私人资本，一面通过建立社会保障制度来消灭贫困，就能实现国民收入的公平分配和充分就业，扩大社会福利，最终实现社会主义。因而，瑞典的福利制度力图消除实际收入的两极分化现象，并实行全面的、针对全民的社会保障。瑞典的福利模式重视社会平等，它并不局限于机会平等，而是把平等观念渗透在整个社会之中，特别重视结果，这不同于美国的平等是局限在最低社会保障线上，瑞典的福利模式更看重的是整个社会分配的公平，所以分配功能在瑞典十分强大，这同高税收密切相关，能创造条件使社会民主权利基本能够扩及到每个国民。

瑞典的福利模式具有相当高的非商品化程度。瑞典社会保障制度建立在“居住权”基础上，即有权住在瑞典的人就有权享有社会福利的照顾，“居住权”是公民权的延伸与扩大，使其社会权利概念与内涵更加广泛，因此，非商品化程度就相应地较高，社会权利分层化就较低。“普遍性”和“高水平”的福利使瑞典成为福利国家中的典范。公共年金计划是其核心部分，它包括“基本年金”和“补充年金”两部分，基本年金覆盖范围包括全体瑞典公民、侨居国外的瑞典人和在瑞典定居的外国人，补充年金则只限于有工资收入者，后者由雇主为员工缴纳，并与投保人的收入相关。医疗保障制度所需费用基本是由国家负担，所有雇员与自雇者都能享受疾病补贴。而社会救济无需缴纳社会保险税，没有国籍要求，但要求受助者尽力找到能够得到充足收入的工作。充分就业和强大的收入分配系统支持全民福利，非商品化程度高且社会权利分层化被控制在一定范围内。［5］瑞典福利政策在思想上是社会民主主义、合作主义以及一些自由主义的综合，具有很强的民主和平等性。在尊重公民权利同时，通过国家强大的再分配体系实现全民平等化。

三、国外福利国家的实践对我国构建和谐社会的启示

(一)加强政府在社会福利方面宏观管理的作用

从国外的经验看，政府的社会福利责任应强化，政府的角色是间接供给者，为社会机构提供资助或为服务对象提供补贴，而后由独立的社会机构提供服务。政府在社会福利中角色转变，并不意味着其提供福利资金的减少，而是资金使用方式的变化，由主要用于建立福利机构变为设立资助和补贴制度。同时，政府必须加强福利政策规划方面的职能，发布福利规划目标，给福利相关方提供指导，并建立福利服务行业的标准，如设施、人员、服务质量控制等。另外，政府必须代表受助人及公众对福利服务机构进行监督，保障受助人的合法权益。

(二)鼓励各类社会组织开展社会福利事业

大力鼓励民间组织和企业从事社会福利工作。在健全法律、完善制度、加强监管的情况下，逐步让不以盈利为目的的民间组织和企业具体实施绝大部分的社会福利服务项目。政府相关部门则主要负责政策制定、从业资格审查、审批，以及相关的管理、监督和培训，并对经费实施统一的筹集和分配，逐步与民间组织、社会福利机构形成在发展社会福利事业方面的合作伙伴关系。

(三)开展社会福利教育，培养专门人才

社会福利服务的专业化水平要求有专业化的人才，因此应开展社会福利方面的教育，提高社会福利机构的专业水平，例如，在大学、职专开设社会福利服务专业等。在此基础上，建立社会福利服务从业机构和人员的持证从业制度。同时，要借鉴国外的先进经验，开展福利的社会教育和业余培训，举办各种类型的福利人员培训班，推动社会福利事业走上专业化道路。